水事案件中确定罚款幅度原则的探讨
水行政处罚中的罚款是有效遏止水事违法违规行为及其危害的一项重要法律制度。《中华人民共和国水法》作为我国管理水事活动的基本法，在水法第七章法律责任第65、66条、第67、68、69条、第70、71、72条对罚款的表述形式为“并处罚款”或“处以罚款”，明确把罚款作为一种水行政管理办法，更是一种水行政制裁手段。这是水行政机关在实际工作中实施最多、适用最普遍的一种处罚方式。水行政机关在确定行政罚款的标准和具体数额时，一般都使用“过罚相当”这一原则，主要依据《中华人民共和国行政处罚法》，该法作为我国行政处罚的基本法，该法在其总则中规定：“设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当”。但客观上该项原则在水行政机关实际操作存在不足之处。本文试图寻求处理水行政罚款问题适用原则的方法，以利于更充分地实现水行政罚款应有的功能和作用，使水行政罚款在我们实际执法工作更加有规律可循、合理有度，并可以被用来确定水行政罚款的合理标准和额度。
一、水行政罚款中“过罚相当”原则存在的不足
现引用《水政水资源》和《水事案例分析》中的两则案例报道很具有代表性。一例为重庆忠县自来水公司在1月至12底共取长江水788万吨，根据《重庆市取水许可和水资源费征收管理办法》第26条规定，该公司应交纳水资源费15.76万元，但该公司以各种理由为借口拒交。在忠县水利局多次催交末果的情况下，市水利局立案查处，7月28作出水行政处罚决定，根据《水法》第70条的规定：限期交纳所欠水资源费15.76万元，从滞纳之日起按日加收滞纳金；罚款50万元。对于同样是拒交水资源费的案件，再来看看其他水行政机关是如何作出罚款的，另一例是河北省沧州市自来水公司从属改临山县境内的柳江、枣园开采地下水供该市生产、生活及其他用水，根据《水法》、《河北省水资源管理条例》的规定，沧州市自来水公司应向某县水利局交纳水资源费，市自来水公司却拒交、推托，临山县水利局于7月7日作出水行政处罚决定，罚款1万元，补交从至5月的水资源费70.76万元，交滞纳金36.71万元。沧州市自来水公司没有申请行政复议也没有向人民法起诉，临山县水利局依法申请人民法院强制执行，冻结了市自来水公司的银行存款，并依法划拨，结清了所拖欠水资源费。从客观发生的水事案例分析中发现，“过罚相当”原则对如何确定有关行政机关对违法者应当处以的行政罚款则无法提供明确的指导。这里的一个主要原因是：“过罚相当”所能顾及的主要是过错和损失是已经发生的情形，对于水行政机关通常需要处理的违法行为或损失尚未发生的情形，由于缺少有关认定的具体数据，笼统地要求用“过罚相当”并不能帮助水行政机关确定应向违法单位或人员处以多大数额的罚款。而除“过罚相当”原则外，《行政处罚法》也未对行政罚款的额度提供任何具体指导。依据该法公布或修订的水法律法规通常仅笼统规定有关罚款的大致范围,在严格意义上存在较大的任意性，如前述案例，按照《水法》第70条的处罚规定，“拒不缴纳、拖延缴纳或者拖欠水资源费的，由县级以上人民政府水行政主管部门或者流域管理机构依据职权，责令限期缴纳；逾期不缴纳的，从滞纳之日起按日加收滞纳部分千分之二的滞纳金，并处应缴或者补缴水资源费一倍以上五倍以下的罚款。”按上述法律规定对水事违法行为所作出的处罚，对同一违法行为设定的罚款范围存有较大跨度，如不同水行政机关设定的罚款数额彼此差别巨大（1万元：50万元）。因此，水行政执法人员必然在执法中有诸多的自由裁量权，可能导致水行政执法的任意性。
“过罚相当”主要适用于过错或损失已经发生的情形，其着眼点在于违法行为发生后的“处罚”，更确定地说是存在一种事后赔偿。但是，水行政机关通过罚款所应达到的主要目的应是违法行为发生前有效遏止，而不是着眼事后的赔偿。以“过罚相当”作为确定水行政罚款的唯一原则存在不够完善的地方，作为规范社会行为的一种重要机制还远未发挥出其应有的作用。
二、水事案件的分类与特点
根据侵害对象不同，水事违法案件可分为河道案、水工程案、水资源案、水土保持案和其他案件。
1、河道案
违反基本建设审批程序，未经水行政主管部门批准或未按批准要求在河道管理范围及洪泛区、蓄滞洪区内修建各类工程、建筑物及设施的案件。如擅自或不按规定修建水工程、整治河道和航道；占用堤防、护堤地、渠道建房和修建其他建筑物；未编制洪水影响评价报告，在洪泛区、蓄滞洪区建设非防洪建设项目等。
在河道管理范围内设置阻水障碍物，影响防洪安全的案件。如在江、河、湖、库、渠道内，弃置、堆放阻碍行洪的物体，种植阻碍行洪的树木或高杆作物，修建围堤、阻水渠道、道路；在河道内设置鱼罾鱼簖；未经水行政主管部门批准，随意在河道、渠道内堆放物料，弃置砂石、废渣、垃圾等。
在河道管理范围内从事各种违反水法规的生产活动的案件，如围垦湖泊，未经省级人民政府批准围垦河流；未经水行政主管部门批准，随意阻水、排水、截水；未经批准或不按批准、范围和作业方式在河道内随意采砂、取土、打井等；
2、水工程案
破坏、危害水工程及设施的案件。如禁止在堤防、水源工程、渠道等水工程保护范围内打井、钻探、爆破、采石、取土等危害水工程建筑物安全；损毁堤防、护岸、闸坝、水工程建筑物，损毁防汛设施、水文监测和测量设施、通信照明设施等；
3、水资源案
违反规定开发、利用水资源的案件。如未经水行政主管部门批准或不按取水许可规定取水；不按规定期限装置量水设施；拒绝提供取水量测定数据等有关资料或提供虚假资料等；拒交水资源费的案件
4、水土保持案
在禁止开垦的陡坡地开垦种植农作物，或未经县级人民政府水行政主管部门批准擅自开垦禁止开垦坡度以下、5度以上的荒坡地的案件；从事可能或已经造成水土流失的开发建设活动的案件等。
从案件的性质上讲，上述主要种类案件实际上为两类性质案件，河道案与水资源案为违反水法律法规限制性条款类案件，水工程案件和水土保持案基本都为违反水法律法规禁止性条款类案件，这就为更好处理水事案件，根据案件性质类型，确定合理罚款额度的使用原则提供了好的方向。
三、水事案件处罚中确定罚款幅度的原则
1、违法成本分析与“过罚相当”原则结合来确定违反限制性条款水事案件的罚款额度。违法成本则是指违法行为人为实现目的而耗费的资源，即违法行为人对违法行为的投入。它包含了直接经济投入的成本、时间精力成本、处罚的成本、社会影响成本。通过相互结合分析，可确定作出合适的水行政处罚使违法者承担的罚款应足以补偿其行为给社会造成的损失。只有大幅度地提高水事违法行为成本，可以遏止违法行为发生，或虽然发生了违法行为，也有利于对其造成的损害后果进行有效的救济。
2、用“行政刑罚”原则处理违反禁止性条款水事案件，保障罚款力度。“行政刑罚”是指“对违反行政法律规范所规定的义务人，由法院适用刑法总则的规定，依刑事诉讼程序所施之制裁”。 一方面可以增强制裁力度，达到有效打击违法行为的目的，另一方面又可以通过完备的司法程序保护被处罚者的合法权益。
当然，对水事活动中的违法行为并非进行罚款罚得越“狠”越能解决问题，水行政处罚措施的威慑作用毕竟有限，受利益驱使铤而走险的单位和个人，任何时候都有，也不可能彻底消失。所以，仅通过制定严厉的水行政罚款手段来彻底消除水事违法行为是不可能的，一味的重罚和滥罚都使水行政处罚力度在无形中降低。违法必究，罚则有度，幅度的确定应力求合理。必须要对有限的执法资源加以合理配置，争取以最少的执法成本实现最大的威慑，把各类水事违法行为尽可能控制在最小范围内。