浅议社区居民自治
在总结26个城市社区建设实验区一年多来试点经验的基础上，国家民政部于11月3日形成了《关于在全国推进城市社区建设的意见》，11月19日中共中央办公厅中办发[]23号文件转发了这个“意见”，在全国贯彻执行。大力推进城市社区建设，成为我国城市工作的一项重要内容。今年以来，新社区在各地纷纷建立，以扬州市城区为例，经过科学合理地调整了社区居委会的规模，截止9月底已建立11个社区。新的社区建立后，面临多项工作目标、任务，而其中有一项主要目标就是实现社区居民自治。
实现居民自治，是加强社会主义民主政治建设的重要内容。当前，如何适应社会主义市场经济的需要，加强城乡基层社会管理，巩固基层政权，是我们党和国家的一件大事。党的十五大报告指出，要加强社会主义民主政治建设，扩大基层民主。江泽民总书记在今年“七一”重要讲话中指出：“要充分发挥人民群众的主观能动性和伟大创造精神，保证人民群众依法管理好自己的事情，实现自己的愿望和利益。继续推进政治体制改革，发展社会主义民主政治，健全社会主义法制，保证人民充分行使民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的权利。”社区居民自治，是我国基层社会生活的群众自治的一种形式。基层社会生活的群众自治是社会主义民主政治的重要组成部分，是社会主义国家政权的基础，是人民当家作主管理社会的重要途径。社会主义政权建设的深厚基础在于群众之中。要提高群众的民主素质，离不开群众自身的民主实践。而在我国现阶段，最好的群众的民主实践就是基层群众自治。它有利于群众民主意识的增强，有利于广大群众民主习惯的养成，有利于提高群众的参政、议政和管理能力。因此，在社区建设中，要按照居委会组织法的规定和中办发[]23号文件要求，努力实现居民自治。通过社区居民自治，实行“四个民主”（民主选举、民主决策、民主管理和民主监督）、“三个自我”（自我管理、自我教育和自我服务），化解改革带来的各种社会矛盾，和谐人际关系，创造良好的生活环境和投资环境，促进经济和社会的协调发展。从扬州市城区已建立的11个社区看，在实现居民自治方面已经有了一个良好的开端。这些社区在筹建过程中进行了由居民推选居民代表的工作；社区成立时，召开居民代表大会，选举产生了居委会和社区协商议事委员会的组成人员，通过了“社区自治章程”。“社区自治章程”一般规定居委会的职权以及健全定期报告工作、社务公开、服务承诺、考核评议等制度；规定居民代表大会实施“四个民主”的职权；规定社区协商议事委员会行使协商、监督的职权。这个良好的开端是可喜的，然而，要巩固和扩大自治的成果，还得沿着自治的方向不停步地走下去，所订的章程、制度要切切实实地施行，并且不断实践、探索、创新、总结提高。应该看到，实现真正意义上的社区依法自治是一个长期的战略任务，因为它需要一个大环境，包括政治体制改革的推进，市场经济体制的发展和完善，人民群众物质精神文化生活水平的提高和丰富，相关法制的完善等许多方面，尤其是广大市民依法自治强烈意识的养成，都需要长期的努力。当前，从地方政府来说，要营造一个宽松的基层民主的政治环境，树立居民的自治意识，鼓励市民积极运用自己的权力依法参与社区自治管理，指导和支持社区的自治工作，以使其健康、顺利地开展。
实现社区居民自治，居民的广泛参与是基本保证。目前社区建设尚处于初级阶段，居民的参与程度还比较低。而没有社区广大居民的参与，自治工作是不能真正开展起来的。为此，第一，要以增强对社区的归宿感、认同感为出发点，强化社区居民“社区是我家，建设为大家”的意识，动员和组织社区居民主动、积极、广泛参与社区自治活动，参与社区的开发和建设。社区居委会要在社区党支部的领导下，认真开展政治思想工作，广泛宣传发动，使社区建设的宗旨、内容家喻户晓，深入人心，引导社区居民树立“我为人人，人人为我”的意识，踊跃参加自我管理、自我教育、自我服务的社区自治工作。第二，要使社区服务成为自治功能的支柱。一方面，通过提供实实在在的服务，让居民群众切身感受到社区在他们生活中的重要地位，用利益把他们同社区紧紧连在一起；另一方面，现在的社区服务制，实际是要社区来解决居民在日常生活中提出的问题，而社区却没有足够的力量，这就需要动员更多的社会力量支持，更需要动员社区居民参与社区生活自理，也就是让越来越多的居民自己来协调和管理他们在社区里的各种关系，从而在社区内创建一个适应于我国当前市场经济的、贴近居民具体生活的、满足居民日常需求的体现自治精神的服务系统。第三、要以开展健康、文明、丰富多彩的活动为载体，吸引居民群众关心社区，参与社区建设。如每个居民可根据自己的实际情况，参加文体队伍、志愿者队伍、讲师队伍等，由热心群众工作，有一定专长的居民骨干任队长，组织本队人员共同讨论活动计划，经常开展活动，发挥“三自”作用。
实现社区居民自治，政府转变职能，重心下移是关键环节。建国以来，由于实行的高度集中、统制式的产品经济以及按产品经济模式建立的高度集中的行政管理体制，政府对社会各行各业采取微观的、纵向的、部门的、具体行为管理，直接指挥、安排各行各业各基层单位的具体工作，以致将基层群众性自治组织的居民委员会也作为政府的“腿”。街道办事处不是按《居民委员会组织法》的规定与居委会是“指导、支持、帮助”的关系，而是领导、指挥的关系。居委会本是协助政府开展工作，而变为政府部门直接向其布置任务，还要签订责任书、建台帐、达标评比。居委会处于“上面千条线，下面一根针”的状态，负担着沉重的任务，被压得喘不过气来，自治功能十分弱化。目前，新社区一个一个建立，然而，从扬州市城区的情况看，社区居委会上述状况并没有从根本上得到改变。加之“单位包干制”逐步转向“社区服务制”，许多过去单位、企业经管的事情，从衣食住行到生老病死，都要社区来管了，而社区的权利与责任还不相一致。正如费孝通先生指出的：“社区的责任无限地扩大，而社区的权利却还不明确”。问题的症结是，政府要给予社区更大的自治权和自主空间。政府行政越来越需要社区发展的支持，而社区的发展越来越需要与政府行政行为脱钩，必然产生“理顺关系和转换职能”的要求。不转换职能，社区依法自治的目的就难以实现，改来改去也许是“穿新鞋走老路”。转换职能，政府就要舍弃对居委会发号施令的权力，变“我布置你来做”，为协商、配合，并且还要发生权力和经费的易位和转让。在这方面，好多地方已探索出一些做法。如沈阳市下发了《关于明确社区职权的意见》，规定社区有三种权力：自治权、协管权和监督权。自治权是指民主选举权、社区事务决策权、日常管理权、财务自主权、摊派拒绝权和内部监督权。协管权是指对公安、劳动、环保、房管、计划生育、工商、税务、卫生等部门履行行政职能提供协助的权力。社区监督权是指对政府及其派出机构和工作人员进行监督的权力，社区有向有关部门举报和反映问题，并要求作出答复的权力。武汉市江汉区制定了《关于适应社区建设需要，转变政府职能的试行意见》，提出转变政府职能的四项原则，即面向社区，重心下移；权随责走，费随事转，责、权、利配套；以人为本，整合资源；扩大民主，依法自治。按照这些原则，街道办事处指导、支持社区居委会发挥自治功能，开展各项工作，主动接受社区监督；社区居委会协助街道做好涉及社区居民切身利益的管理与服务工作。政府职能部门为社区搞好服务，充分尊重社区居委会的法律地位，指导社区开展各项专业工作，主动接受社区监督；社区居委会对涉及社区居民的有关行政工作给予协助配合，并组织社区居民对街道和职能部门的工作人员进行民主评议和监督。政府有关职能部门面向社区，重心下移，做到工作任务、人员配置、服务承诺、考评监督、工作经费“五个到社区”。一些职能部门管不好也管不了而通过社区居委会的自我管理、自我服务能够管好的诸如房屋维修、环卫清扫（运）、绿化养护、环境监督等社会性服务工作从行政职能中分离开来，按“事权转移，权随责走，费随事转”的原则移交社区，同时加强指导、支持、帮助。从而形成以社区居委会为中心，条块结合，以块为主，责权利统一的社区管理体系，统筹协调社区的有关管理服务事务。笔者认为，上述两地政府的好思路、好做法，值得大力推广，我市的政府如果能借鉴他们的思路、做法，再加上自身的探索、创新，相信社区居民自治一定会出现崭新的局面，达到中办发[]23号文件提出的“扩大民主、居民自治”的要求。
