试论社区自治的法律基础及其完善第2页
，《民政部意见》是合理的，但是民政部规定不能长期与现行法律相冲突，解决这一冲突的最佳途径是将《民政部意见》中的合理部分上升为法律。
第四，地方性规范性文件中也存在一些问题。江苏省委办公厅、省政府办公厅的《关于加强城市社区建设的意见》规定，调整后的社区规模一般在1000户到3000户。这一标准与《居民委员会组织法》第6条规定的100户到700户大相径庭。从表面上看，江苏省的文件违反《居民委员会组织法》的规定，但是却符合现实社区规模的基本状况，这进一步反映了《居民委员会组织法》的一些规定已经落后于时代的发展，应当修改。
此外，江苏省的《关于加强城市社区建设的意见》还规定，要建立“社区成员代表大会制度”，使之成为社区群众性民主决策机构，社区居民委员会对社区成员代表大会负责。社区成员代表大会的任期与居民委员会的任期相同，也是3年。“社区成员代表大会制度”是一个新的提法，在《居民委员会组织法》中没有出现，《居民委员会组织法》第9条、第10条只规定了“居民会议”，该“居民会议”既可能是“全体18周岁以上的居民”参加，也可以是“每户派代表”参加，还可以是“每个居民小组选举代表”参加。由此可见，《居民委员会组织法》规定的“居民会议”并不等同于“社区成员代表大会”，前者既包括居民代表大会，也包括全体居民会议，而后者仅仅是居民代表大会。所以，江苏省《关于加强城市社区建设的意见》与《居民委员会组织法》并不完全一致。值得注意的是，南京市《关于加强城市社区建设工作的意见》也采取了“社区成员代表大会”的提法（宁委办发〔〕20号文件，第三节第1条第（2）款），可以说，如果按照江苏省和南京市的《意见》，“社区成员代表大会”将取代《居民委员会组织法》的“居民大会”。可见，《居民委员会组织法》已经在事实上被民政部、各省市的规范性文件“修改”了，尽管这些“修改”本身违反法律程序。
上述社区自治法律中的问题，从根本上说是法律的滞后性所带来的问题。社区自治的法律已经落后于社区自治的发展，如果不及时修改，必将阻碍社区自治的进一步发展。
五、完善社区自治法律基础的建议
笔者认为，完善社区自治法律基础的关键在于修改《居民委员会组织法》。一方面的原因是，《宪法》第111条关于居民委员会的规定非常原则，即使修改，也不可能有详细的可操作性的规定，而且《宪法》的修改程序漫长，牵涉面广，短期之内，不易完成。另一方面的原因是，国务院的行政法规、各部门的规章等规范性文件、各地方的规范性文件，虽然修改或者制订起来相对容易，但是其法律位阶相对较低，严格地说，不能与高位阶的法律相抵触。如果不修改《居民委员会组织法》，而仅仅依赖于修改或者制订一些《条例》、《意见》或者《通知》，将使社区建设和社区自治长期处于“违法”的状态。所以，当务之急是建议全国人民代表大会常务委员会修改已经落伍的1989年《居民委员会组织法》。具体建议如下：
第一，以“社区居民委员会”取代“居民委员会”，这是社区自治组织形式在名称上的变更，应该通过名称的修改来反映社区建设的潮流，同时促进社区概念在我国城市基层民主建设中的普及。
第二，确定划分社区区域的标准，同时修改《居民委员会组织法》第6条中的100户至700户的标准，按照当今城市发展的规模，制订较为合理的标准。可以授权地方人民政府根据当地情况适当调整。
第三，确立社区居民委员会的法人地位。现行《居民委员会组织法》第2条虽然规定居民委员会是基层群众性自治组织，但是没有进一步规定其法人地位，这使得其在行使各项民事权利时缺少民法的保护。根据《民法通则》第三章的规定，法人包括企业法人、机关法人、事业单位法人、社会团体法人和联营法人。社区居民委员会不属于上述任何一种，这使得社区居民委员会的民事法律地位处于不确定的状态。社区居民委员会是否具有民事权利能力和民事行为能力？是否能够享有民法上的物权、债权的保护？更进一步说，社区居民委员会能否与其它民事主体签订有效的民事合同？居民委员会能够成为民事诉讼的主体？
根据《民事诉讼法》第49条，公民、法人和“其他组织”可以作为民事诉讼当事人。最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的意见》（1992年）第40条规定，所谓“其他组织”是指合法成立、有一定的组织机构和财产，但又不具备法人资格的组织”，这似乎包括社区居民委员会，但是第40条规定了9类“其他组织”，从中找不到社区居民委员会，唯一可能套上的是第9类，即“符合本条规定条件的其他组织”。
为了从根本上改变社区居民委员会不确定的民事法律地位，必须在《居民委员会组织法》中规定其法人地位。鉴于《居民委员会组织法》属于公法性质，所以从法理上分析，社区居民委员会作为法人，应当归类于“公法人”，而非“私法人”。
第四，赋予外国国籍人士社区“居民”地位。现行《居民委员会组织法》没有规定“居民”的范围。笔者认为，“居民”不同于“公民”，我国公民必须具有中国国籍，而“居民”则没有必要一定具有中国国籍。换言之，合法居住在我国某一社区内的外国人士，也属于该社区的“居民”，具有参见居民会议或者社区代表大会的权力，对社区事务有投票权。《居民委员会组织法》第8条规定，年满18周岁的本居住地区居民，不分“民族、种族、性别、职业、家庭出身、**信仰、教育程度、财产状况、居住期限”，都有选举权和被选举权，该条没有提到“国籍”，这是《居民委员会组织法》的一个漏洞。随着中国加入世界贸易组织，中国与世界各国的经济贸易交往日益深入，外国人在中国合法居住的情况将日益普遍，我国社区法律应当考虑到这些人的社区利益和权利，不应当将他们拒之于社区居民委员会的门外。
第五，增加《居民委员会组织法》条款的数量，制订更多可操作性的条款，尤其重要的是，将社区居民委员会与基层政府及其派出机关的关系以法律形式确定下来，明确规定社区居民委员会的独立性，从法律上排除前者对后者进行控制或者干预的可能性。同时，对于社区居民委员会的费用和用房，制订详细的具有强制性的法律规定。例如，《居民委员会组织法》第17条第二款仅就居民委员会的“办公用房”做出规定，而没有考虑到社区建设中的其他用房问题，为此，笔者建议将该款修改为：“（社区）居民委员会的办公及其他用房，由当地人民政府统筹解决。”
总而言之，通过对我国社区自治法律的研究，可以得出如下结论：第一，我国已经初步建立社区自治法律的基本框架；第二，现行社区自治法律存在许多问题，核心问题是法律滞后于社区自治的发展和要求；第三，完善社区自治法律的关键是修改《居民委员会组织法》。
六、建邺区在完善社区法律基础中的角色
笔者认为，我国社区法律基础的完善虽然关键在于修改全国层面的《居民委员会组织法》，但是这并不等于其仅仅与国家立法机关（全国人民代表大会及其常务委员会）有关。法律的修改和完善，正确的途径应当是自下而上，而不是自上而下。基层的意见和建议应当是修改社区自治法律的基础，这样才能符合“从群众中来，到群众中去”的工作方针。针对我国社区自治的法律和问题，结合建邺区社区法治建设的实践，笔者认为，建邺区在完善我国社区法律基础中可以而且应该起到一定的积极作用。
首先，建邺区的社区建设工作必须遵守国家、江苏省、南京市的社区自治法律和规范性文件，这是建邺区依法治区的基本要求。
其次，建邺区可以根据本区社区建设的实际情况，因地制宜，制订适用于本区的社区建设的规范性文件。
第三，应当总结建邺区在依法建设社区中取得的经验和发现的问题，尤其是法律问题，向有关领导和部门提出这些问题，并且提出合理的建议，供中央、江苏省和南京市在制订社区法律及规范时参考，这方面，建邺区应当发挥其应有的作用，为我国社区自治法律的完善做出贡献。
第四，在拟订建邺区社区法治规范性文件时，应当处理好合法与创新的关系。一方面，建邺区的社区规范性文件必须注意与国家法律法规、省市规范性文件的一致性，另一方面，在基本符合国家有关法律的基础上，可以适当超前，大胆创新，不必因循守旧。争取开创具有建邺区特色的社区法治建设的新局面，为我国整个社区自治的法律基础添砖加瓦。
