关于农村新社区建设与管理的探讨
建设农村新社区，是农村经济社会发展到一定阶段的必然要求，是农村由传统社会结构向现代社会结构演变的重要标志。党的十七大报告提出，“要健全基层党组织领导的充满活力的基层群众自治组织机制，扩大基层群众自治范围，完善民主管理制度，把城乡社区建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体。”因此，加强对农村新社区建设与管理的探讨，对于加快实现城乡一体化、推进社会主义新农村建设具有重要的现实意义。近年来，镇海区街道在农村新社区建设与管理上进行了积极的探索并取得了一定成就，本文将结合街道的实际，对农村新社区管理与建设问题做进一步的探讨，以期对推进我区农村新社区整体建设有所裨益。
一、开展农村新社区建设的重要性与必要性
加强农村新社区建设，是加快实现城乡一体化、构建社会主义和谐社会的重要举措，是推进社会主义新农村建设的有效途径，是完善村民自治、扩大基层民主的有效载体、是推动政府公共服务向农村延伸、发展农村经济政治文化的平台，是提高广大农民生活质量和文明程度的内在动力。就街道来讲，主要体现在四个方面：
（一）开展农村新社区建设是推进区域经济持续增长的需要。街道依托镇海炼化、镇海发电厂等大工程单位，近几年经济实力一直居于全区前列，占全区工业总产值的三分之一强。但是，近年来在经济增长上也遇到了诸多制约因素，主要有：土地资源紧缺造成众多项目落户难，工业总产值增幅难度大；区域产业结构单调，工业经济发展较快，而第三产业特别是服务业发展则比较滞后，仅占20%；对落户企业、落户项目在各地的竞争十分激烈，企业对投资地的环境要求也越来越高；区域的总体投资环境还需得到进一步改善等。加快农村新社区建设，不仅可以有效利用闲置土地，改善区域整体形象，进一步提升招商引资吸引力，同时，人口的进一步集居也有利于以餐饮、娱乐、商贸、商住为主的第三产业发展，这对于改变区域产业结构，突破土地资源紧缺瓶颈、改善投资环境、增强发展后劲有着直接的推动作用。
（二）开展农村新社区建设是提升区域社会文明程度的需要。由于街道区域以农村为主，科教文卫资源相对匮乏，就公共环境、公共秩序、人际交往、公益行动等公共文明指数来讲同城区有着较大差距。推进农村新社区建设，有利于公共资源向农村基层延伸和集约利用，实现城乡基本公共服务均等化，使广大农民平等参与现代化进程，共享改革发展成果，有利于加快发展农村公共事业，繁荣农村文化，提升区域社会文明程度。
（三）开展农村新社区建设是推进基层民主自治的需要。完善基层群众自治政治制度，是党的十七大所提出的要求，也是农村新社区建设的重要内容。近年来，随着区域人口数量的快速增长，城市管理的任务越来越繁重，如清洁卫生、社会治安、计划生育、民政福利、居民素质教育等等，而仅仅依靠行政指令难以有效完成这些任务。推进农村新社区建设，有利于调动农民参与社区管理的积极性和主动性，实现自我管理、自我服务、自我教育、自我监督，从而推进基层群众民主自治建设。
（四）开展农村新社区建设是加快区域城市化进程的需要。城市化水平的高低是一个地区经济发展水平和社会文明程度的一种综合反映，而加快社区建设是推进城市化和城乡一体化的重要载体和关健环节。从城市形成的原因来看，人口集中、相对丰富的周边商业、商贸等配套设施是一个城市基本构成要素。通过开展农村新社区建设，有利于人口的进一步集中，有利于社区周边商贸服务业的发展，有利于提升居民整体文明素质，从而推进区域城市化进程。
二、开展农村新社区建设的优势及其存在问题
街道地处城乡结合部，经济实力强劲，诸多大型企业共建资源丰富，基础设施建设也初具规模，开展农村新社区建设有着得天独厚的区域优势。但是，街道毕竟处于城乡结合部，开展农村新社区建设的同样存在着诸多制约因素，如何有效利用优势资源，避免和克服不利因素，是开展农村新社区建设必然要面对的问题。
（一）开展农村新社区建设的优势条件
1、区域经济实力强劲，各项建设保障有力。街道区域内企业众多，工业经济总量在区内首屈一指。，工业总产值达到170亿元，可用财政收入达2、56亿元，村级集体经济比较雄厚，在街道政策引导、资金支持下，各村发展意识强，投入力度大，发展项目准，近年来加大了以菜市场、商业房、厂房、外口集居中心为主的三产项目，村级可用收入逐年增长。，街道村级集体可用收入达到3100万元，各村平均收入达到206万元，最高棉丰村可用收入达530万元，强劲的经济实力为开展农村新社区建设提供了坚实的物质保障。
2、各类组织机构完善，功能互补作用明显。一个真正意义上的社区不仅表现在规模大小上，还表现在各类组织机构的完善上，这对于社区整体功能的发挥有着重要的补充作用。街道在这一方面走在全区的前列。，镇海区农村社区化管理选择在街道棉丰村试点，之后在其余各村得到了全面推广。借农村社区化管理试点和展开的契机，各村相继成立了和谐共建理事会、社区管理服务站、外来人口管理服务站、外来流动党员党支部等各类组织机构，部分村还依托村独特的人力资源成立了相应的组织机构，如石塘下村的自由天天青年服务中心、俞范村的快乐少年俱乐部、棉丰村的老年居家服务所等，基本上涵盖了区域各个层次人群，提供就业指导、教育培训、法律咨询、心理辅导等多项服务。可以说，从服务功能上讲，街道各村已经初步具有了一般社区所具有的功能，为开展农村新社区建设打下了坚实的组织基础。
3、辖区大型企业众多，共建共享资源丰富。社会参与是农村新社区建设的核心，社会共建是加强农村新社区建设的有效途径。区域由于其地理位置优越，吸引了大批省市重点大型企业入驻，如镇海炼化、镇海发电厂、金甬腈纶等，利用和谐共建理事会这一组织平台，各村纷纷与周边企业建立了结对关系，在土地、资金、人才等资源上有着成功合作的经验。目前，辖区内17个村、社区与75家企事业单位建立结对关系，初步形成了“共驻、共建、共享”的良好态势，这对于推进农村新社区建设是不可多得的有利资源。
4、基础设施不断完善，集居效应逐渐显现。近年来，在社会主义新农村建设及大工程项目的带动下，街道开展了大规模的基础设施建设，在道路交通、医院学校、卫生保洁方面投入大量资金，先后完成医院扩改建、中心幼儿园和中心学校建设等项目，硬件设施均属区内一流，并率先完成农村文化“六个一”工程。与此同时，街道加大农村集居中心建设，重点启动了以石塘下地块、中一中官路地块、棉丰村新农村地块开发为主的“三大战役”。截至底，街道共新建安置房190幢，面积达44万平方米，其中，临江社区和石塘下古塘丽景小区的硬件设施条件已经达到城区社区水平，集居效应逐渐显现。
（二）存在问题与困难
1、行政区划相互交叉，户籍管理难度较大。街道成立以来，经过村社合并及村庄拆迁，形成目前的17个村、社区。由于历史原因，村、社区存在着村社交叉、村庄分散、村村混淆、村规不一、土地面积不一、人口数量不均的现象。如棉丰村、清水浦村土地面积均在1000亩以上，而中官路村目前已无土地，该村原有的450户农户已拆迁的就达390户，分散居住在周边安置小区；在沿江片区则集中了渡驾桥、五里牌、临江社区、沿江4个村（社区），村与村之间界限不十分明确，在管理上十分不易。同时还有户籍制度带来的不便，如在石塘下村，虽然同住在一村，但农民与居民在管理上却实行分而治之，农村户口由村负责管理，居民户口则由俞范社区管理，无形之中增加了管理成本。
2、外来人员结构复杂，社会治安隐患较多。在镇海区20余万外来务工人员当中，街道就有近8万人，占据镇海外来人口总量的三分之一多，这些外来务工人员来自四川、河南、江西、安徽等十多个省份，由于地域、风俗、文化水平、生活习惯等方面的差异，加上外来务工人员流动性强，管理难度大。近年来，街道虽然做了一些努力，积极推进了人户一致、户东管房客等管理办法，尽最大可能将外来务工人员纳入政府管理范围，但由于外来务工人员基数庞大，在管理上难以全面，给区域社会治安带来一定隐患。近年来发生的交通事故、刑事案件以及群体性事件大都与外来人员有关即是例证。
3、农村居民身分多样，集体资产分配难以统一。做为我区率先开展农村社区化管理试点的区域，街道虽积累了一定的经验，但也存在着不少问题。其中最为复杂的就是农村集体资产分配问题，主要是由于集体资产股权分配主体资格认定难而造成的。在农村，居民的身分十分复杂，有失地农民、土地征用人员、土地征用下岗人员、外婆粮、农嫁居、居嫁农、农嫁农等，而在股权分配上既有按劳力股分配，也有按人口股来分配。由于在资产分配上没有统一的政策，由此引发了诸多矛盾和冲突。此外，在开展农村新社区建设过程中，如何实现资产保值升值、有效管理和合理分配股权也是必须关注的重要问题。
4、社区意识相对淡薄，居民文明程度不高。街道区域内基本以农村为主，农村传统习惯在农民生活当中仍占据主导地位，参与社区活动的积极性和热情不高。而对于已经初步具备社区规模的村庄来讲，面临最多的管理问题包括小区环境卫生、居民文明素质以及物业费收取等，即使在社区文明相对较好的临江社区，社区负责人也为小区居民经常违章出租车棚、不按时缴纳物业费等问题而困扰不已。此外，社区干部缺乏有效管理办法和创新意识，上述问题一直得不到有效改善。
三、推进农村新社区建设与管理的对策建议
在推进农村新社区建设过程中，上述问题是必然要面对、且不是一朝一昔所能解决的。无论是农民向市民的身份的转变还是农村传统习惯向社区文明的演进都是一个长期的过程，需要我们积极探索，充分发挥积极性和主动性，广泛吸收先进地区管理经验，在农村新社区建设过程逐步加以解决。现就上述最主要、最紧迫的问题提出以下解决思路：
（一）科学规划社区区域，合理设置社区规模
确定农村社区建设的区域范围，必须充分考虑社区的特质，也就是社区的自然属性，这就要求我们在确定农村社区的范围时，要做到大小适中、人数适宜，保证农村社区是彼此之间相互熟悉经常来往的社会生活共同体，即在原有行政村的区域基础上，充分考虑人口规模、历史渊源等因素。根据这一要求，我们初步提出以下方案，在区域内共设立12个社区，即（1）临江社区，集居中一、中官路、清水浦、水琚王、渡驾桥及镇海城区的部分拆迁村民和居民；（2）沿江片区一个社区，集居沿江、五里牌和部分渡驾桥村拆迁户；（3）银凤晓月社区，集居中一、清水浦、水琚王、渡驾桥和陈家村部分拆迁农户；（4）虹桥社区，集居虹桥村和中一村部分拆迁农户；（5）古塘丽景社区，集居石塘下村拆迁农户；（6）清水清社区，集居孙家畈、沈家和清水浦部分拆迁户；（7）俞范社区，集居陈家、俞范农户；（8）迎周社区，集居新老周、迎师桥农户；（9）后施社区，集居后施原有居民；（10）陈家社区，集居五丰、庙后张、陈家农户；（11）丰颐家园社区，集居原棉丰村农户；（12）南洪社区，集居原南洪农户。
（二）加强基础设施建设，促进新型集居中心形成
新型集居中心是农村新社区建设的载体，而新型集居中心的建设又离不开周边基础设施建设。没有完善的基础设施建设，集居中心必然缺少吸引力。尽管近年来街道在基础设施建设上下了不少功夫，就相对整个区域来讲，学校、医院、商贸服务业等资源主要集中于开发区主入口区块及石塘下区块，整体基础设施建设仍然较为薄弱。在今后的规划中，在科学、合理分配基础上，适当将基础设施资源向薄弱片区加以倾斜，以保障各个集居中心正常运行，促进农村新社区的形成。
（三）集思广益学习借鉴，探索集体资产管理模式
打破地域和人居界线，推进农村新社区建设必然要面对原有集体资产的分配和管理问题。我们认为，在集体资产分配上，要广泛听取各方利益主体意见，同时学习借鉴先进地区的经验，公平、合理制定资产分配方案，切实维护广大农民应有权益，保障农民共享经济社会发展成果；在集体资产管理模式上，要根据原有村级集体资产的规模大小，赋予社区相应的资产管理使用权，在政策、土地、资金上提供便利，同时充分利用各种优势发展社区经济，实现社区经费有着落、有保障。
（四）创新社区工作模式，完善管理与服务功能
在农村开展社区建设不同于城市社区建设，不可能照搬照抄城市社区建设经验和模式。我们认为，在农村新社区建设上不过操之过急，要坚持成熟一个、建设一个的原则，对于已形成的社区要有针对性地对管理服务功能加以调整。在资产分配上，要按原有各村原有政策规定执行，保持政策连续性，在管理上，必须遵循社区现有相关规定，按居住的社区实行分片管理；针对小区物业管理难、社区管理职责权限不清的难题，可考虑将保安、保洁、物业、医疗都纳入街道物业公司统一管理，费用由区、街道、社区三级承担；在社区自身建设上，要切实保障社区干部待遇，实行绩效考核，充分调动其工作积极性，逐步提升社区干部的文明程度和自身素质。
