对做好镇街道人大工作的思考
近年来，随着我国民主法制建设进程的不断加快，作为国家政权组织形式的人民代表大会制度的作用也越来越突出，而如何充分发挥作为最基层的地方国家权力机关的镇、街道人大的作用，大力推进基层民主政治建设，则是人大工作面临的一个新的课题。我是一个新建区，人大工作缺乏基础，没有现成的经验，面对改革开放中出现的新情况、新问题，需要不断探索，不断实践。路桥区人大按照宪法和法律的规定，进一步加强对镇、街道人大工作的指导，对各镇、街道人大在行使监督权、提高人代会质量、组织代表活动、促进区域经济发展和基层民主政治建设等方面都做了大量有益的尝试，取得了明显成效。本文就镇、街道人大工作中存在的一些问题和不足，以及如何进一步规范镇、街道人大工作，充分发挥人大代表的主体作用，推进基层民主政治建设的进程作些探讨。
一、镇、街道人大工作中存在的主要问题
1、镇人大在闭会期间及街道人大的法律地位还不够明确。虽然地方组织法已明确规定了镇人大主席团的地位和作用，并赋予了镇人大决定权、监督权、选举权等13项职权，并明确闭会期间的工作由镇人大主席、副主席来承担，但对他们如何开展工作，地方组织法却没有规定。由于人大是集体行使职权，镇人大主席、副主席只是具体的个人，不能也不可能代替镇人大主席团工作，履行职务的权力和手段有限，缺乏法律依据，在职权上往往也有名无实，开展工作仅凭个人威望和影响力，致使镇人大开展工作“底气不足”，存在一定的权力虚置现象。对于人大街道工作委员会，这是新形势下随着城市化进程不断推进而出现的新事物，是人大常委会新的工作机构，在今后推进基层民主政治建设中的作用将日益重要。但由于现行法律的滞后，对涉及街道人大工作的法律地位与具体职责不明确，人大街道工作委员会工作的开展就缺少了必要的法律依据，也没有现成的经验可以借鉴。如我区现有6个街道，随着街道数量的增加和人口的集聚，如何规范街道人大开展工作，充分发挥人大街道工作委员会的作用，已经成为地方人大工作亟待解决的新课题。
2、镇（街道）党委、人大、政府（办事处）三者的关系还没有真正理顺。当前有个别镇（街道）党委对人大工作重视不够，认识不足，政府（办事处）接受人大监督的意识不强，导致工作中的错位、缺位、越位现象常有发生。具体表现在：党委直接给人大干部安排过多的具体行政事务，有些甚至要求人大领导分管政府某一项工作，使其很难有足够的精力做好人大工作，对政府工作也无法实施很好的监督；镇重大问题的决策大都是由镇党委会议或党政联席会议作出，使镇人大的决定权流于形式，同时也很难监督政府的决策行为；至于人大街道工作委员会和同级党委、办事处的关系，更是模糊不清，缺乏可操作性。甚至有少数镇、街道的人大干部对自己的职责也认识不清，自己应该做什么事情也不知道，误认为只有从事具体行政工作才有成就感，才能得到群众的认可，因而甘愿“种别人的地，荒自己的田”，地方人大的作用难以有效发挥。
3、镇、街道人大机构不健全，人员编制严重不足。目前，普遍存在镇（街道）只有专职人大领导，而没有专门办公室和专职工作人员的现象，尤其是作为一级地方国家权力机关的镇人大，由于种种原因，甚至出现“光杆司令”唱“独角戏”的现象。镇人大主席团的组成结构也不够合理，不少镇人大主席团成员中党政领导所占比例过高，特别是政府领导占了一定的比例，导致镇人大主席团在监督政府工作时很难开展，监督不到位，不利于人大工作的开展。
4、镇、街道人大领导的党内政治地位偏低。目前来看，镇人大主席（街道人大工委主任）与镇长（街道办事处主任）的法律地位和党内地位不相称。在现行体制下，镇长（街道办事处主任）都是同级党委副书记，而专职的镇人大主席（街道人大工委主任）或副主席（副主任）在党内没有任何职务，仅列席党委会会议，甚至有的连党委会会议也不能列席。镇、街道人大对本行政区域内一些重大事项的决定只有发言权，而无表决权。从法律意义上说，镇（街道）人大有权监督政府工作，要求政府执行人大的决议、决定；在实际工作中，镇长（街道办事处主任）完全有可能否决或绕开人大的监督，有的甚至直接给人大主席（主任）、副主席（副主任）安排参与具体行政工作，使人大监督处于尴尬境地。
5、镇、街道人大代表的结构不够合理，代表素质不够高。镇、街道人大代表“三多”现象（党员多、干部多、男性多）和代表“官化”问题尤为突出，代表的整体文化素质偏低，参政议政能力不强，有些人大代表在人代会时根本不发言，有些甚至不知道人大的职能和自身的职责，一定程度上影响了镇、街道人大作用的发挥。特别是人大街道工作委员会，属于县（市区）人大常委会的派出机构，没有本级人大代表，不召开人代会，一般只组织本区域内的县（市区）人大代表开展活动。而这些人大代表中，干部所占比例相当高，个别街道的人大代表机关干部占了一半以上，由于这部分代表往往没有时间和精力参加代表组活动，在很大程度上影响了街道人大作用的发挥。另外，由于领导工作调动频繁，往往都不能干满一届，到届末召开人代会时，现任镇、街道的主要领导可能都不是人大代表，也不利于人大决定、决议的执行。
6、有些镇、街道的人大干部工作积极性不高，工作效率偏低。由于组织人事安排不够合理，现任的镇、街道人大领导，基本上都是由党政领导转岗过来的，大多思想上还未真正转变过来。而且，现在对镇、街道人大干部的交流都比较缓慢，基本上只是单向交流，只进不出，致使这些镇、街道人大领导普遍都会产生“船到码头车到站”的思想，再加上目前的体制、人力、待遇等多种因素的综合影响，致使有些镇、街道的人大干部工作积极性不高，工作效率低下，严重影响了镇、街道人大作用的有效发挥。
二、发挥镇、街道人大作用的思考和建议
1、推出“小人代会”模式，增强监督力度。随着我国政治体制改革的不断深化，宪法规定镇人大任期变长，行政区划调整后镇规模的逐渐扩大，都对镇人大工作提出了新的更高的要求。从法律上讲，镇的重大事项都应提交本级人大讨论决定，政府的各项工作都应纳入镇人大的监督范围。但在目前的政治体制下，镇人大没有设立常设机构，一年一次的人代会已经不能适应工作的需要了，为了充分行使职权，增加人代会召开的次数，延长人代会召开的时间，给代表们充分行使权利的机会已经显得十分必要。如福建省泉州市惠安县人大常委会对此就作了很好的探索，在7月推出了“小人大”会议模式，每年在各镇召开两次人代会，缩短会期间隔，及时听取政府专项工作的报告，研究解决一些关系到群众利益的重大问题，增强代表对政府的监督力度，有效地提高了人大的工作效能。
2、对进一步规范人大街道工作委员会工作。随着经济社会的快速发展，城市化进程的不断推进，县（市区）一级行政区域撤镇乡设街道的情况将随之增多，对地方人大工作也提出了新的要求。按照现有对法律的理解和实践探索，人大街道工作委员会一般作为地方人大常委会的派出工作机构，其法律地位和职能发挥应该按照地方人大常委会工作委员会的有关规定。但是，鉴于街道工作的自身特点，人大街道工作委员会既不同于地方人大常委会的常设工作委员会，又区别于镇人大主席团，所以既不能完全按照地方人大常委会工作委员会的有关规定操作，也不能照搬镇人大的一套做法。按照实际工作需要制订出台专门的、统一的人大街道工作委员会工作办法，或者在修改法律时明确街道人大的法律地位和职责，规范街道人大工作已势在必行。
3、加强和改善党对人大工作的领导和支持。人大工作必须坚持党的领导，取得党委的支持，才能真正取得成效。按照浙江省人大工作会议精神，地方党委要进一步加强和改善对人大工作的领导，切实提高对人大性质、地位和作用的认识，在机构设置、人员编制、政治待遇、代表选举、干部培养和交流等方面给予大力支持。要配齐配强各镇、街道的人大干部，并设立人大办公室，配备专职工作人员；要提高镇、街道人大干部在党内的政治待遇，人大主席、工委主任由书记兼任的，专职副主席、副主任应进入同级党委班子；设立专职主席、主任的，应该兼任同级党委副书记，这样有利于进一步理顺党委、人大、政府的关系，增强人大监督的“底气”。在人大代表选举时，党委要严格把关，确保一些既有一定理论水平，又有一定履职能力和时间，并且政治素质过硬的人进入人大队伍。同时，要高度重视人大队伍建设，把对人大干部的培养纳入党委干部培养的总体计划，加强人大与党委、政府部门之间的干部交流，使人大干部能进能出，充分调动人大干部的工作积极性。
4、对加强代表工作，发挥代表主体作用。人大代表是人民代表大会的主体，代表作用发挥的好差，在一定程度上反映了镇、街道人大工作的好差。要加强对人大代表的政治理论和法律法规的教育培训工作，提高代表的整体素质和履职水平。在审议、视察、评议政府工作中，要充分发扬民主让代表说话，努力发挥代表的参政议政作用，督促政府改进工作。在办理代表的议案和建议批评意见中，要抓住一些事关全局、群众反映强烈的重点热点问题，组织代表走访和跟踪办理进度，提高代表的履职积极性。要发挥好代表在政府和人民群众之间的桥梁纽带作用，确保党的路线、方针、政策的全面落实。同时，考虑到代表任期五年，周期较长，由于干部调动、岗位变动频繁等原因，往往会影响到各镇、街道的代表结构，影响到代表主体作用的发挥，可以考虑探索代表向选民述职制度，建立代表辞职制度，让一些已经不能发挥作用的代表自觉辞去代表职务，把社会上的一部分优秀人才补选到代表队伍中来，进一步优化代表结构，提高代表履职水平。
5、要加强对人大工作的指导，充分发挥地方人大的职能作用。随着城市化进程的加快，各镇、街道行政区域的不断调整，人口增多，财政收入大幅增加，基层民主政治建设的任务日益繁重，镇、街道人大工作面临着许多新