关于加强制度建设的意见
各县、市、区人民政府，市政府各部门、各直属机构：
为深入贯彻十六届六中全会精神，全面推进依法行政，建设法治政府，根据《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）和国务院《全面推进依法行政实施纲要》（以下简称《纲要》），现就加强制度建设，提出如下意见：
一、充分认识加强制度建设的重要意义
加强制度建设，是促进奋力崛起的必要条件，是构建和谐的重要保证。构建和谐，必须大力加强社会主义民主政治制度建设，完善依法行政、行政管理、公共财政、收入分配和社会保障等方面的制度，保障人民群众在政治、经济、文化、社会等方面的权利和利益，引导人民群众依法行使权利和履行义务。加强制度建设，是落实科学发展观的现实需要，是推进法治政府建设的关键环节。全面推进依法行政，建设法治政府，推进社会主义政治文明建设，关键在于加强制度建设。通过加强制度建设，发展社会主义民主政治，建设社会主义法治国家，推进法治政府建设进程，实现社会主义民主政治的制度化、规范化和程序化。
近年来，我市制度建设取得了长足的进步，建立了较为完善的经济调节、市场监管、社会管理和公共服务等方面的制度，为我市经济社会发展提供了有力的制度保障。同时，也应该清醒地看到，我市制度建设中还存在一些亟待解决的问题，有的公共管理制度缺失，管理措施滞后，阻碍经济社会发展；有的规范性文件内容空洞，照抄照转，操作性不强，个别文件超越权限，内容违法。对此，各级政府和部门要从树立和落实科学发展观、实现全面建设小康社会的宏伟目标的高度，从全面推进依法行政、建设法治政府的高度，从优化经济发展环境、实现跨越式发展的高度，充分认识加强制度建设的重要意义，切实提高制度建设的质量。
二、加强构建和谐制度建设
制度建设要紧紧围绕着构建和谐的目标，按照科学发展观的要求，继续加强经济调节、市场监管等方面的制度建设，更加重视社会管理、公共服务方面的制度建设，高度重视人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题的制度建设。特别要做好应对各种突发事件、保障农民权益、促进就业和完善社会保障，以及科技、教育、文化、卫生等社会事业发展方面的制度建设。
（一）完善经济发展制度，促进经济社会持续快速健康发展。紧紧围绕全面建设小康社会的奋斗目标，体现、推动和保障发展这个“第一要务”。尤其要突出实施《市国民经济和社会发展第十一个五年规划》，以推进跨越式发展，实现奋力崛起为制度建设主题，以开展“全民创业行动”，提升“6611”工程，优化经济发展环境为重点，创新发展模式，提高发展质量，加快发展步伐。
（二）完善行政管理制度，推动政府职能转变。依法界定和规范政府职能。完善经济调节和市场监管的制度，推进政企分开、政事分开，实行政府公共管理职能与政府履行出资人职能分开。加强对行业组织和中介机构的引导和规范。深化行政审批制度改革，进一步减少和规范行政审批事项，简化办事程序，创新管理制度，为基层和群众提供方便快捷的优质服务。完善政务公开制度，加快电子政务建设，完善政务公开的方式。制定和完善突发公共事件应急预案，建立健全分类管理、分级负责、条块结合、属地管理为主的应急管理体制，形成统一指挥、反应灵敏、协调有序、运转高效的应急管理机制，提高政府应对突发公共事件和风险的能力。完善**制度，健全**工作责任制，引导**人通过复议、诉讼等法律程序解决**问题，维持正常的社会秩序，保护国家、集体和个人利益不受侵犯。
（三）完善民主决策制度，建立健全科学民主决策机制。科学、合理界定各级政府及其部门的行政决策权，完善政府内部决策规则。建立健全公众参与、专家论证和政府决定相结合的行政决策机制。规范行政决策程序，建立和完善重大决策事项以及专业性较强的决策事项的专家论证制度和公开征求意见制度。建立健全决策跟踪反馈制度。加强对决策活动的监督，完善行政决策的监督制度和机制，明确监督主体、监督内容、监督对象、监督程序和监督方式。按照“谁决策、谁负责”的原则，建立健全决策责任追究制度，实现决策权和决策责任相统一。
（四）完善公共财政制度，逐步实现基本公共服务均等化。健全公共财政体制，建立以效益为导向的公共财政支出制度，深化部门预算、国库集中支付、政府采购等公共财政改革，不断创新财政资金分配方式。调整财政收支结构，引导和调控社会资源向制约经济社会协调发展的区域和领域倾斜配置，加大教育、卫生、文化、就业再就业服务、社会保障、生态环境、公共基础设施、社会治安等方面的投入。同时，既注重城市、又注重农村，向贫困地区倾斜，向“三农”倾斜，向基层倾斜，向社会保障和义务教育等社会事业倾斜，向困难群众倾斜，不断缩小城乡之间、区域之间、社会成员之间的公共服务水平差距，减少社会矛盾，保障全体人民共享改革发展成果。
（五）完善收入分配制度，规范收入分配秩序。坚持按劳分配为主体、多种分配方式并存的分配制度，加强收入分配宏观调节，在经济发展的基础上，更加注重社会公平，着力提高低收入者收入水平，逐步扩大中等收入者比重，有效调节过高收入，坚决取缔非法收入，促进共同富裕。建立和完善公务员工资制度，完善津补贴制度，积极推进公务员工资制度改革，增强工资和级别的激励作用。建立农民增收减负长效机制、健全最低工资制度、完善工资正常增长机制，着力提高低收入者收入水平。完善劳动、资本、技术、管理等生产要素按贡献参与分配制度。建立符合事业单位特点的收入分配制度。加强企业工资分配调控和指导，规范国有企业经营管理者收入，确定管理者与职工收入合理比例。加快垄断行业改革，完善并严格实行工资总额控制制度。建立健全国有资本经营预算制度，保障所有者权益。
（六）完善社会保障制度，保障群众基本生活。适应人口老龄化、城镇化、就业方式多样化，逐步建立社会保险、社会救助、社会福利、慈善事业相衔接的覆盖城乡居民的社会保障体系。多渠道筹集社会保障基金，加强基金监管，保证社会保险基金保值增值。完善企业职工和失地农民基本养老保险制度，强化保险基金统筹部分征缴，做实个人账户。加快机关事业单位养老保险制度改革。逐步建立农村最低生活保障制度，积极探索建立与农村经济发展水平相适应，与其他保障措施相配合的新型农村社会养老保险制度。完善城镇职工基本医疗保险，建立以大病统筹为主的城镇居民医疗保险，发展社会医疗救助。加快推进新型农村合作医疗。推进失业、工伤、生育保险制度建设。加快建立适应农民工特点的社会养老保险制度，大力推进农民工参加工伤保险和医疗保险工作。加强对困难群众的救助，完善城市低保、农村五保户供养、特困户救助、灾民救助、城市生活无着的流浪乞讨人员救助等制度。完善优抚安置政策。发挥商业保险在健全社会保障体系中的重要作用。拓宽资金筹集渠道，加快廉租住房建设，规范和加强经济适用住房建设，逐步解决城镇低收入家庭住房困难。
（七）完善行政监督制度，强化对行政行为的监督。认真贯彻实施《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》，建立和完善向人大及其常委会报告工作、接受质询、规范性文件报送备案等制度，自觉接受人大及其常委会的依法监督和政协的民主监督。建立政府各部门领导出庭应诉制度，自觉接受人民法院依照行政诉讼法的规定对行政机关实施的监督。完善规范性文件前置审查和备案审查制度，建立规范性文件异议审查制度，对有关国家机关、社会团体、企业事业组织和公民提出的审查有关规范性文件的建议，制定机关或有关政府法制机构要及时启动审查程序，并将审查及处理结果在规定时间内书面反馈给提出异议的公民、法人或其他组织。完善行政复议工作制度和行政复议责任追究制度，积极探索提高行政复议工作质量的新方式、新举措。完善行政赔偿和补偿制度，依法维护广大公民、法人和其他组织的合法权益。完善社会监督制度，拓宽监督渠道，完善监督机制，为公民、法人和其他组织实施监督创造条件。
三、着力提高制度建设质量
（一）加强制度建设，切实做到“四个坚持”。一是坚持党的领导。要把党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来，善于把党的方针政策通过法定程序变为规范性文件，成为政府管理经济、文化和社会事务的依据。二是坚持以人为本。要着眼于实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益，尊重和保障人权，保障人民群众的政治、经济和文化权益，创造有利于人的全面发展的制度环境。三是坚持改革创新。起草规范性文件应当深入调查研究，总结实践经验，把通过实践证明行之有效的工作方式、方法、程序等，通过规范性文件进一步制度化，规范化。规范性文件既要保持相对稳定性，又要适应形势要求适时修改完善。四是坚持法制统一。要严格按照法定的权限和程序开展制度建设。制定规范性文件不得与宪法、法律、行政法规、地方性法规和规章相抵触。规范性文件之间不能相互矛盾，不能政出多门，更不能各自为政。
（二）统筹规划，切实增强制度建设的计划性。各地各部门要围绕市委、市政府的中心工作，围绕构建和谐，实现跨越式发展的目标，按照条件成熟、突出重点、统筹兼顾的原则，科学合理地规划年度规范性文件制定工作。凡是以政府名义发布的规范性文件，应当于年初向同级政府提出制定计划，由政府法制机构研究汇总，报政府批准实施。政府各有关部门和政府法制机构要切实加强制度建设的调研工作，增强制度建设的针对性和可操作性。坚决克服以文件贯彻文件的现象，确保制度建设质量不断提高。
（三）依法制定，保证制度建设的合法性。制度建设必须严格遵循法制统一原则。除法律、法规、规章另有规定外，临时性行政机构、行政机关的内设机构和市、县（市、区）政府的派出机构，不得制定规范性文件。对于制定没有法律、法规、规章依据而实践急需的规范性文件，也要按照国务院《纲要》规定的依法行政的基本原则和要求，按照法律、法规的基本精神，在行政机关的法定职权范围内制作。制定、修改规范性文件不得