基层政府高负债与金融相关性分析与治理对策研究第2页
的社会经济实体，出于维护基层政权稳定和社会稳定的政治需要，会出现破产失灵，也就是说从政体上不允许运用破产清偿债务这一市场化手段。三是基层政府对地方社会拥有绝对的控制权利，金融机构作为社会经济细胞，一旦失去政府及其部门的支持，其运行和发展必然产生多重障碍，因此在清收政府贷款时顾虑很多，不便于依法运用强制性措施。
难点二：承贷方式的多样性，使贷款的清收复杂化。调查资料表明，政府部门对金融机构的负债具有多种途径。除财政部门直接负债和财政承诺担保偿还贷款，还有其他政府部门及行政事业单位负债，领导干部和财务人员顶贷、利用群众转贷等私贷公用贷款。这些贷款都是行政主导下的产物，在财力不足时拖欠不还或拒绝还贷是其共同的特征。由于这些贷款涉及广泛、复杂的利益关系，增大了金融机构清收贷款的工作难度。
难点三：司法介入困难且难以凑效，使贷款的清收缺乏力度。法律是维护社会秩序的最高规则，政府部门执行公务也要遵守法律，但司法机关是国家机器，财政机关作为政府的经济枢纽，是政府的重点保护对象，执行财政机关的财产直接牵涉到政府的利益，贷款本身也牵涉到政府。同时，法院办公经费由财政机关核定和拨付，法院的诉讼费由财政机关返还，在受理金融诉讼时不得不考虑财政机关在经济利益上对法院的控制关系。加上作为国家机关在承担民事责任时，只限于预算外资金和行政节余经费，除此外的一切财产都受法律保护，也给司法介入增加了难度。
因此，农村信用社直接保全和清收政府部门贷款不仅困难重重，而且即使确有必要动用法律武器，进行司法介入，也往往会因为司法机关与财政部门特殊的利益关系，使依法收贷无法最终实现。
四、对策建议：治理高负债金融相关性的途径和策略
（一）规范政府部门信用行为，抑制对金融机构的融资偏好。基层政府的融资偏好和金融机构的信贷倾向，是治理农村信贷资金财政化的两个根本方面。首先转变政府职能，规范政府融资行为是关键。要防止政府及其部门出现“拖金融下水”的融资偏好，在政策和法规框架下严格界定行政管理部门的融资边界，严禁施加行政影响继续对金融机构融资、担保和干预贷款。其次要加强法律制度建设，加快农村信用社改革步伐，减少体制摩擦的不良后果，增强经营管理的独立性。要正确认识和对待基层财政本身具有的脆弱性和风险性，切实加强信贷管理，认真执行信贷政策，严格界定贷款主体资格，自觉抑制政府有关部门在信用社的融资寻租，尽力避免财政风险继续转嫁。
（二）注重实效，实施分步清收、标本兼治策略。规范政府部门融资行为，抑制政府部门信贷需求，是治本之策，但对政府部门已发生的各种形式的金融负债，只能采取治标的策略。解铃还须系铃人，治标要善于使用政府介入的行政主导履约方式。这种方式的采取不能针对所有的政府金融债务，重点要争取上级政府部门提供组织保障，先清收下一级政府部门贷款。要从化解乡村不良债务入手，从清理行政部门个人负债作起，分层次进行，先易后难。对县级政府部门金融借款的清收和担保承诺还款等缔约过失责任的追究，要讲究处置策略和时机，避免与政府部门发生正面冲突，在不给地方经济造成负面影响的前提下进行。要注重债务的分解和转化，坚决贯彻谁承贷谁偿还的原则，通过对私贷公用债权的追偿来促进基层政府金融负债的转化。
（三）相机选择司法介入的强制履约方式。尽管财政部门与司法机关有经济利润上的匹配关系，但在化解政府部门负债时，司法介入仍是一种可以相机选择的方式。如在清收某些行政事业单位贷款、私贷公用贷款遇到困难时，只要不影响其正常运转，只要贯彻审慎的原则，可以通过司法介入来寻找突破口，增强清收的实际效果。这里关键要看这些部门和单位是否有被执行的能力，即节余经费、预算外资金和他项资金来源。
（四）利用政财的二重支付与回流也是一种可以选择的化解方式。在分税制的前提下，地方财政支出作为国民收入再分配形式的重要组成部分，预算外资金收入主要集中在地方财政部门。特别是进行农村税费改革后，预算外资金收入纳入地方财政部门统收统支，集中统一管理，这为农村信用社清收债务创造了新的有利条件。农村信用社具有贴近基层的服务优势与地缘优势，在代理乡镇金库、代理收费等业务方面积累了丰富的经验。财政部门对基层政府的拔款、补贴等，也主要通过金融部门这一信用中介进行。在这个过程中，农村信用社可以充分利用财政的资金回流与转移支付功能收回一部分贷款。
参考资料：
1、我国金融风险形成的财政政策环境和制度因素 金融研究。11
2、风险积聚下信贷的转移支付效应：农牧区乡镇政府高负债分析 金融研究。7
3、省农村信用社对乡村不良贷款的调查报告
4、省人民政府化解乡村不良债务工作会议及相关统计材料
