在全县落实农区草原“双权一制”及禁牧舍饲项目工作会议上的讲话
同志们：
这次会议是县政府同意召开的一次重要会议。根据市委、市政府全面落实农区草原“双权一制”工作的总体安排部署和要求，我县于今年六月份在镇吴家营子村进行了试点工作，根据试点工作经验，县人民政府印发了全县落实农区草原“双权一制”实施方案。近期，市委市政府督查组对我县农区草原“双权一制”工作进行了督查，市委、市政府要求我县农区草原“双权一制”落实工作务于12月底之前完成，时间紧，任务重，各乡镇要马上行动起来，集中时间，集中力量，对落实农区草原“双权一制”工作实行专项推进。下面我就全面落实农区草原“双权一制”和禁牧舍饲项目实施工作讲几点意见。
一、充分认识落实农区草原“双权一制”工作的重要意义
落实农区草原的所有权、使用权和承包经营责任制，建立和完善以家庭承包经营为主的草原保护、建设、利用新机制，是党在农村的又一项基本政策。草原作为重要的国土资源，是农牧民重要的基本生产资料。将草原分给农牧民承包经营，让农牧民从经营草原中受益，是党在农村牧区基本政策的具体体现，是加快农牧业产业结构调整，促进农村经济发展，提高农民收入，确保生态安全的重要举措。因此，我们各级政府及广大干部群众要充分认识落实农区草原“双权一制”的重要性，切实抓好农区草原“双权一制”的落实工作。
一是落实农区草原“双权一制”是维护与改善草原生态环境的需要。加强生态保护与建设，维护生态安全是国家可持续发展的基本方针。生态立县是县委、县政府确立的长期坚持的重要战略。全县有382万亩草原，占土地总面积的30%，其中农区草原面积为355万亩，占全县草原总面积的92%。草原生态是我县生态的重要组成部分，保护草原生态在我县生态保护建设大局中占有重要地位。近年来，国家加大了对草原生态保护与建设的投入，使我县草原生态保护与建设取得了显著的成效，局部得到了明显改善，但是从全局来看，生态环境恶化的趋势尚未从根本上得到有效遏制。全县沙化、退化的草原面积仍有306万亩，占草原总面积的80%。沙化、退化的草原在牧区与农区都占很大比例。农区草原由于长期处于没有明确权属的吃大锅饭状态，造成有人利用无人建设，部分草原改变了原来用途。出现了农区草原严重沙化退化，草原面积逐年减少的局面。农区草原作为天然草原的组成部分，必须加强保护，而落实农区草原“双权一制”，彻底打破吃草原大锅饭的传统经营体制，将草原划分到户，是解决问题的关键，只有将草原划分到户、承包到户，才能增强关切度，更有效调动广大农民保护和建设草原的积极性。
二是落实农区草原“双权一制”是调整农村产业结构的需要。截止今年6月末，全县家畜存栏97万头只，农区、半农半牧区家畜存栏94万头只，占全县家畜存栏的97%，其中草食家畜71万头只，占全县草食家畜存栏量的97%。这一实际表明，我县农区畜牧业在全县畜牧业中占主导地位，农区需要转化的秸杆、饲料资源丰富，且劳动力资源丰富，户均养畜少，这表明农区发展畜牧业的潜力非常大。今后几年，畜牧业经济将成为全县经济发展的重要增长点，农区畜牧业以其特有的优势将在全县畜牧业经济中发挥主导作用，而落实农区草原“双权一制”必将为推动农区畜牧业大发展注入新的活力。
三是落实农区草原“双权一制”是调动农民保护建设草原积极性的需要。加强草原的保护与建设，维护并不断改善草原生态环境，营造一个人与自然和谐发展的绿色空间，从而实现生态安全，事关全县可持续发展的大计，牧区草原落实“双权一制”后，牧民投资建设草原热情高涨，目前每年的围栏封育、飞播牧草等大部分在牧区实施，使项目区草原生态环境得到明显改善，实践证明，落实草原“双权一制”是党和政府的正确决策，是顺民心得民意的一件好事，也是调动全民力量进行草原保护和建设的重要方式，而农区的草原也是农民重要的生产资料之一，保护草原、建设草原、利用好草原是农民根本利益之所在。然而，长期以来，在农村由于权属不明，责任不清，重利用轻管护，使草原退化、沙化甚至遭到破坏，使草地生产力下降，已经严重损害了农民的利益。现在看，前几年牧区草原实行“双权一制”的成功实践证明，落实农区草原“双权一制”可以通过到户经营，充分调动农民保护草原、建设草原、合理利用草原的积极性，使草原生态得以恢复，使农民从草原上获得的收益得到明显增加。
二、认真做好农区草原“双权一制”的落实工作
《农村土地承包法》与《草原法》是我们开展农区草原“双权一制”落实工作的法律依据。根据“两法”，按照自治区政府《关于全面落实农区草牧场“双权一制”工作的通知》精神和县政府《落实农区草原“双权一制”工作实施方案》的精神，各乡镇要抓紧落实，有效地组织实施。在具体实施工作中，我认为应坚持以下几个原则：
（一）发扬民主，坚持公开、公平、公正的原则
贯彻落实农区草原“双权一制”工作，要充分发扬民主，各乡镇都要按照法律、政策规定，结合本地实际，制定实施方案。在村级首先要组织召开村民大会，将政策规定原原本本传达给村民，然后成立村级草原承包领导小组，村级草原承包领导小组成员不能由上级指定，必须通过村民大会或村民代表大会选举产生。村级草原承包领导小组制定出本村的实施方案，由苏木乡镇领导小组把关审定后，提交村民大会讨论通过后公布实施。
农区草原“双权一制”落实工作要公开、公平、公正地进行。“公开”是指在草原承包过程中，必须保护集体经济组织成员的知情权，将党和政府关于落实农区草原“双权一制”的法律、政策向农民讲清楚，防止暗箱操作；“公平”是指凡本集体经济组织成员，不分年龄、性别、民族、信仰等条件的不同，在草原承包上，都依法平等地享有承包权；“公正”是指必须严格按照法定的承包程序组织承包，不能随意简化发包程序，在承包过程中，平等地对待每一个集体经济组织成员，任何人都不能享有特权，也不允许任何人以任何不正当的手段获取非法利益。
（二）严格把握人口基数与时限，坚持“按人口划分”的原则
按照县《落实农区草原双权一制工作实施方案》规定，凡是12月31日零时前合法出生、户口在当地的村民，都享有此次草原承包经营权。
目前我国农村尚未建立稳定的社会保障制度，每个农户通过家庭承包取得的草原承包权事实上具有社会保障和福利的性质，承包草原应该是农民生活的基本保障手段之一。除非村民自愿放弃承包，任何组织和个人都不能以任何方式，剥夺或者变相剥夺集体经济组织成员承包草原的权利，也不能以任何方式阻挠，限制集体经济组织成员承包草原的权利。
这次落实农区草原“双权一制”工作，考虑到我县农区人口多，按人均分草原面积并不大，为此确定以人口数为基本划分依据，也就是说要坚持“按人口划分”这一原则。这样划分简便易行，便于掌握，也充分考虑了农区无畜户较多的因素，望各地严格把握。
（三）坚持全面落实、统一规范的原则
此次落实农区草原“双权一制”工作范围包括我县境内的所有农区、半农半牧区。除农田、林地和不能利用的石质山以外的所有草原，在坚持将草原划分到户、实行家庭承包为主的基础上，允许其它合法形式并存，具体承包形式（承包到户、联户承包、承包到村民小组）由村民自己决定。
村集体留用的机动草原不许超过村草原总面积的5%，要确保将绝大多数草原划分承包，农区留出小面积草原做为机动草场，主要目的是为今后农区畜牧业的发展留出一定的空间，如今后建设各类养殖小区的用地，建设畜牧业发展各类服务体系用地等。关于农区草原承包期限的问题，我们考虑承包期要与牧区草原双权一制落实承包期同步比较合适，即确定从1月1日起至2026年12月31日止，为便于今后管理和利用，在划分草场时，要尽量做到集中连片，方便群众生产生活，避免草场划分零乱，不利于管理和利用。
（四）坚持依法建设的原则
在前一段工作中，我们了解到，有的同志对《草原法》和国家退耕还林政策学习的不够，理解上有偏差，不加区分地随意将草原留做其他用地，影响了落实农区草原“双权一制”工作的开展。有的地区在草原上搞建设项目，不论证，不依法履行审批手续，使草原遭到了破坏。我在这里强调一点，按照《草原法》，无论是农区的草山草坡还是牧区的草场，都是草原，必须加强保护，科学规划，合理利用，今后，草原的利用、建设必须遵照《草原法》的规定，不能随意改变草原的性质和用途，在草原上实施任何建设项目或改变草原用途，变为其它用地的，都必须按照《赤峰市人民政府关于规范草原用地审批程序的通知》（赤政字[]62号）文件的要求履行审批手续，如再出现未经审批随意开垦草原，要按《草原法》的有关规定追究责任。
三、积极稳妥地抓好禁牧舍饲项目实施工作
国家下达我县禁牧舍饲任务140万亩（其中后补40万亩），禁牧舍饲期限为5年，年补助饲料粮767万公斤，折资690万元。按照自治区《退牧还草试点工程管理办法》要求，禁牧舍饲项目的实施，必须落实草原“双权一制”，必须将草牧场划分到户。为了把该项目实施好，真正把补助饲料粮发放到禁牧户手中，现提出以下几点意见：
1、以草原“双权一制”落实面积为基数，安排项目区。落实草原“双权一制”是确定禁牧舍饲项目区的前提，没有落实草原“双权一制”的地方是不准安排禁牧舍饲项目的，这是基本政策。已落实草原“双权一制”的牧区可依据牧户草原经营权证和草牧场承包合同书核定面积，农区要按照县农区草原“双权一制”实施方案要求，把草原所有权和经营权分别落实到村和农牧户，经营权无法落实到户的，可落实到组，落实到组后，必须确定每户分得的草牧场面积最后确定禁牧面积。
2、严格把握有关政策，确保禁牧舍饲项目顺利实施。凡是在行政管辖区内的人工草地、天然草地、小流域治理草地、林间空闲草地均可列入禁牧项目区。但在具体落实过程中要把握以下几点：
①草牧场是农牧区广大农牧民最基本的生产生活资料，所有权归农村集体经济组织所有，经营权归农村集体经济组织每个成员所有，这种权属利益关系任何人不容侵犯。已拍卖或租赁的草牧场（五荒）是特定历史环境条件下形成的一种草牧场流转形