构建具有特色的水利建设管理新模式
地处江汉平原腹地、四湖流域中、上区。受特殊区位、地貌、气候的影响，长期以来，承受着外洪、内涝、干旱的多重威胁和压力。保持水利工程的可持续发展和利用事关全市经济社会发展全局。面对近年来，特别是以农村税费改革为主的一系列农村综合配套改革实施后给水利建设管理带来的巨大冲击和挑战，经过艰苦努力，我市初步构建起具有特色的水利建设管理新模式，带给人们许多有益的启示。
一、严竣的挑战
挑战一：农村税费改革给水利建设管理带来巨大冲击。我市是一个水利大市，湖泊沟渠纵横交错，涵闸泵站星罗棋布，水利设施基数庞大。据统计，经过几十年的发展，全市现有干支斗渠4808条，长6627公里，其中市管干渠23条464.7公里；排灌涵闸1242处，排灌流量1367立方米每秒，其中市管涵闸24处，排灌流量886.5立方米每秒；装机55千瓦以上固定排灌泵站243处、491台，装机5.6万千瓦，提排流量694.58立方米每秒，受益农田面积101万亩。其中市管大型排灌泵站4处20台，装机1.12万千瓦，排灌流量149.5立方米每秒。镇处管泵站147处、288台，装机2.6万千瓦，排灌流量303.26立方米每秒。全市初步形成了较为完备的防洪、排涝、灌溉水利工程体系。农村税费革前，全市每年用于水利建设的农村积累工、水利义务工等“两工”均保持在劳平20~25个左右，确保了水利建设的大规模、高质量。1995年，全市投入农田水利建设资金为1315万元，主要是群众投劳折资；，全市投入水利建设的资金达到1830万元，同样以群众投劳折资为主；全市水利建设资金达到2375万元，也是由群众投劳折资为主；，全市水利建设投资1763万元，其中财政资金300万元，群众投资1448万元；全市水利投资2883万元，其中群众投劳折资2583万元，财政投资300万元。农村税费改革后，省政府决定包括在内的48个粮食主产区每年保留劳平8个“两工”外，其余地区全部取消劳动积累工和义务工。群众投劳标工的锐减，给水利建设的开展、水利工程的正常运行造成极大影响。不仅如此，在组织群众投身水利建设方面，传统的工作模式和手段已不能适应变化后的形势，而新的劳力动员机制和工作方式尚处在摸索中。此外，二级水费取消后，尽管市政府将公益性排涝水费市镇分成比例由以往的“八二”分成调整为“七三”分成，但由于镇处一级涵闸泵站数量庞大，运行频繁，导致原来主要由二级水费解决运行维修经费的镇处管涵闸泵站运行艰难，直接影响到农业的丰收。
挑战二：全面建设农村小康社会对水利工作提出新的更高要求。作为一项公益性色彩极其浓厚的社会事业，水利工作不论就其工作的对象，还是工作的领域，以及工作的效果来看，都具有广泛的社会性。从实际看，近几年来，在中央一系列惠农政策的强力支持下，农民种田积极性空前高涨。与此同时，农民对水利工作的期望与要求也与时俱增。特别是连续两年的特大内涝后，广大群众对水利工作极为关注，反映也较为强烈。镇处级水利基础设施薄弱、老化失修、管理不善、效益衰减、发展滞后，严重阻碍和制约农业和农村经济社会的发展，成为诱发干群矛盾的主要因素之一。人民群众要求水利工作一方面要为保障生命财产安全方面充分发挥作用，另一方面要为保障粮食生产安全、农民增收方面充分发挥作用。
挑战三：从水利自身来看，因体制机制等因素产生的深层次问题在新的形势下日益凸现。长期以来，水利受计划经济影响较深，其中一方面是因为水利为社会提供的主要是防洪、排涝等公共服务，产生的效益以社会效益为主，需要政府的大量投入，另一方面是水利自身在体制转换，机制创新上主动性不强，步伐不快。在这种体制惯性和机制惰性作用下，水利工程重建轻管问题突出，特别是镇处一级水利工程由于在所有权、使用权、经营权问题上长期存在争议，形成了“集体管不好，群众管不了，国家管不到”的“三不管”局面。乡镇综合配套改革后，我市水利站改革前途未卜，即使按照设置流域中心站的思路实施，人员精减也不可避免。人员精减后，镇处水利工程管理对水利站而言，更是力不从心，鞭长莫及。
二、成功的实践
面对挑战，我市从构建和谐社会、促进人与自然和谐相处、促进农村农业农民安定团结、安居乐业的高度出发，结合实际，解放思想、勇于创新、大胆实践，按照“有所为，有所不为”以及因地制宜，因地施策；抓大放小，分类指导；深化改革，加强管理的原则，着力构建层次分明、职责清晰、良性互动、运行高效的水利建设管理新模式和新机制，取得了初步成效。
一是市管水利工程。在管理上，以市水行政主管部门管理为主。在建设上，市重点抓好兴隆、谢湾两大灌区，28处市管涵闸泵站，34条市管渠道以及跨区镇处场支渠以上渠道的建设，着力从宏观全局上解决大排大灌问题。在资金筹措和保障上加大公共财政对水利建设的倾斜支持力度。从起，市财政每年安排专项财政资金300万元支持水利建设，并充分利用国家、省对水利建设的政策资金项目支持。仅“十五”时期，全市先后争取并实施国家或省投资的水利重点项目就有农业综合开发兴隆灌区水利骨干工程、兴隆灌区续建配套更新改造工程、谢湾灌区续建配套与节水改造工程、老新泵站更新改造工程等，总投资5987万元，其中国家或省投资2618万元，有效地缓解了水利在制约影响农村全面建设小康社会中的瓶颈作用；用足用好对粮食生产区保留“两工”的政策。在“两工”使用上，摒弃以往“撒胡椒面”的作法，从实际出发，观察和把握水利建设的自身特点和规律，集中优势兵力进行重点突破，充分发挥政府在公共服务领域里的适当“统”的功能。近两年来，全市市管涵闸泵站年度维修资金达到190万元，确保了运行正常，在抵御“03.7型”、“04.7型”特大内涝中发挥重要作用，共提排水量2.02亿立方米，通过涵闸自排渍水12.8亿立方米；按设计标准已疏浚加固市管主要干渠31条，长405.6公里，完成土方559.1万方，投入资金4646万元；利用国家投资，老新泵站更新改造工程第二期项目顺利完成，兴隆、谢湾两大灌区续建配套与更新改造工程进展顺利，共完成投资1562万元，其中中央及省投入761万元。
二是镇处管水利工程。充分发挥群众的主观能动性，坚持由群众民主决策、民主管理，大力发展农民用水协会等社会团体组织，有效解决农村税费改革后，镇处水利工程管理主体缺位，运行经费渠道“无门”的问题。1996年全市首家农民用水协会积玉口镇樊场排水协会成立，至今，全市农民排水协会发展势头良好，老新、张金、熊口等地相继成立了农民用水协会，受益农田11.58万亩。农民用水协会是由从事排灌用水户、水管单位或个人自愿组成的行业性、非营利性的社会团体，其最显著的特点是把水利工程“由官管”变为“由民管”，在水利工程建设管理中充分体现群众“自我管理、自我约束、自我发展”的“三自”特点。协会的业务范围主要包括，一是负责辖区范围内水利设施的维护和建设；二是负责辖区内排灌水费的征收和使用；三是负责确保辖区内所有工程设施的完好运行和资产保值增值；四是负担协调各方面关系，改善排灌体系。农民用水协会的组建，普遍有三个阶段，一是清产核资，会员登记，核实受益面积。考虑到水利工程大都备属国家资产，在政府组织下，由水利站、财管所组成专班，对水利工程固定资产和流动资产进行清产核资，登记备案。并明确规定，协会对水利工程只有使用管理权，无拍卖处置权；按行政区划，对受益农户进行登记造册、备案、农户签名，同意加入农民用水协会；按照历史和常规，召开村民及群众代表大会，按核定的历史承雨面积（含宅基地），确定农民用水协会的承雨面积，并由各村民小组组长、村委会主任签字备案。二是召开会议，选举代表，成立分会。以自然村为单位召开村民会议，选举会员代表；分排灌区域召开会员代表会议，以无记名投票方式，选举分会领导成员；召开分会成立大会，由会长向委员代表宣读协会章程、责任和义务，并向会员代表承诺；三是制定章程，成立总会，规范运作。农民用水协会章程共分八章，包括总则、会员、组织机构和负责人的产生和罢免、资产管理和使用原则、章程的修改程序、终止程序及终止后的财产处理、附则；召开会员代表大会，审议协会章程，成立总会，由民政局向协会授牌，镇政府向总会各成员颁发聘书；总会成立后，为规范运作，制定了农民用水协会会长职责、农民用水协会秘书长职责、农民用水协会副会长和委员职责、农民用水协会财务管理制度、农民用水协会涵闸泵站财务管理制度、农民用水协会涵闸泵站管理制度。
三是村级水利工程。近年来，村级小型水利工程成为防汛排涝中的薄弱环节和群众意见最大、影响农村稳定发展的突出问题之一。分析其原因，主要是农村税费改革后建设资金匮乏，管理工作滞后。为破解这一难题，我市主要是采取面向市场，走民营化之路。按照“明晰所有权、出让使用权、放开建设权、搞活经营权、保护收益权”的原则，积极引导鼓励社会民间资本进入村级小型水利工程建设管理领域。在具体操作上，主要是由村委会召开村民委员会和村民代表大会，就公开拍卖渠道经营权民主决定；然后通过公开招标，由中标者与村委会签订水利工程买断经营合同，就卖断经营期限、双方权利义务等作出明确规定；经营者出资，按照水利部门设计标准对渠道进行疏浚并负责渠道日常管理，同时由经营者在渠堤上植树进行经营。从张金镇西湖村开始，目前全市已有30余个村通过这种模式引进民间资金1200余万元，疏挖渠道62条、50公里，完成土方55万立方米，植树70余万棵。
三、有益的启示
启示之一：要充分发挥政府在水利建设中的主导作用不动摇。作为一项庞大的系统社会工程，在水利建设中，政府不是要不要参与的问题，而是如何选准工作的切入点，更好地参与和组织的问题。这既是履行政府管理公共事务、提供公共服务职责的需要，也是对政府管理、组织开展社会重大事务能力的检验。要按照建设服务型政府的要求，充分发挥政府在水利建设中的领导、指导、督导方面的主导作用，不断推动水利建设持久、深入、扎实开展。要着力抓好组织发动工作。水利建设往往战线长、规模大、涉及到千家万户、上上下下、方方面面。各地情况千差万别，利益诉求难以一
