近五年我区的财政收支基本状况分析及对策建议第2页
财政均未能列入预算。，全区工资性支出为29052万元，占财政总支出的63.4％；一般公用经费支出为4074万元，仅占财政总支出的8.9％。此外，城乡最低生活保障面小，保障水平较为低下。由于无力支持工农业生产的发展，致使孝南财政陷入“越保吃饭困难越大——无力搞发展——越不发展越难保饭吃”的恶性循环怪圈。4、财政运行风险日益显现。在财力极为有限的情况下，区乡两级为加快经济社会发展，政府只能举债投入建设。据调查统计，到底，全区区乡两级(不含村级)财政负债高达13.25亿元。剔除粮食、供销企业政策性挂账4.52亿元，区乡两级政府负债仍高达8.73亿元(其中区级债务6.22亿元，乡镇债务2.51亿元)。由于财力增长缓慢，财政运转艰难，区乡两级又新增债务7315万元。区直负债中原县级孝感市遗留下来的债务还占有相当比重。近几年为了减轻农民负担出台的一系列政策，进一步增加了乡镇运转和还债的难度。巨额的历史欠账使财政不堪重负，严重制约了区乡两级政府职能的正常发挥，并已成为影响区域社会安定的最大隐患。
五、原因分析
1、经济发展滞后，收入渠道过窄，财源建设后续乏力
区级财政困难的根本原因是经济发展滞后。具体来讲，一是自然条件差，滞留传统农业经济，制约了第一产业的发展；二是基础设施差，工业经济基础薄弱，民营企业发展缓慢，制约了第二产业
的发展；三是思想不解放，信息不灵通，小城镇建设步伐缓慢，制约了第三产业的发展。经济发展滞后，影响了财政收入的快速增长。一是财力增长受制约。国税的主体税种是增值税，而增值税收入大头上划中央，返还比例较低，税收返还增长率采用环比计算，严重制约了基层财力增长。二是地方税收体系薄弱。分税制把大税种的小部分、小税种的大部分留给地方，区乡财政获取的可支配财力进一步减少。在与中央、省、市的“分灶”、“切块”中，区乡级财政拿了个“死面团”，仅有的税源分布零散，征收难度大，增长弹性小，难以成为地方财政收入的主要来源。三是收入结构不合理。主要是区级财政缺乏高附加值、高税率产业，加之财政收入渠道过窄，收入极不稳定。
2、主体税种缺失，基础税源薄弱，税收成本居高不下
一方面，由于区乡经济基础薄弱和收入结构上的不合理，随着农业税的全面取消，区乡自有财力增长的空间进一步缩小。加之体制和历史原因，留给区级的税收大多是规模小、税源散、稳定性差、征管难度大、成本高的小额税种。据统计，，全区各类登记纳税户中提供税收5万元以上的纳税户141家，实现税收13190万元，占全区工商税收的67.6％，而占全区纳税户总数90％以上的纳税户，所缴税款不足总收入的40％，群体税源比较薄弱。另外，随着下岗人员再就业政策的落实和个体经营户起征点的提高，有3700多户登记纳税人退出征收范围，年减收350万元。全面取消农业税后，乡镇税源呈逐渐萎缩的趋势。近几年全区财政收入增量的80％以上由区直承担，乡镇财政收入占全区财政收入的比例逐年下降，18个乡镇场街提供的工商税收仅占全区工商税收的四分之一，大部分乡镇仅靠预算内收入难以维持正常运转。虽然区乡两级全力以赴培植新的经济增长点，但由于地域环境所限及主客观因素制约，收入来源单一，主体税种缺失，可用财力十分有限，在很大程度上只得依靠税收返还、转移支付和向上争取资金来勉强维持职能运转，区级财政经常处于“等米下锅”的尴尬境地。另一方面，财政管理体制与税收征管体制的不协调，造成地方税收征收成本过高。由于区级政府税收体系不完善，收入自主权小，不仅增加了征收成本，同时也产生了许多矛盾。据统计，仅工商税收就以征管业务费、代征手续费、稽查业务费、超收奖励等名义支付给征收或代征部门达10％以上的费用，如加上征管人员的正常经费，税收成本占税收总额的比重一般都在20％以上。为完成本级预算，基层不得不付出高额成本，甚至花钱“买税”、借钱垫税，严重影响了政府行为。
3、发展根基不牢，债务负担沉重，财政潜在风险较大
农村税费改革前，区级财政的债务缺口可以通过预算外资金或自筹资金的渠道进行弥补，而预算外资金或自筹资金的缺口又可以通过集资、摊派或收费的方式予以解决。税费改革后，取消了“三提五统”和面向农民的集资、摊派及各项收费，从而区乡政府积淀的大量历史性债务缺口难以弥合。早在成立时，本已承担了原县级孝感市的债务。如为建设开发区和承办第二届全国农运会，原县级孝感市向银行借款3亿余元、原县级孝感市“亿元县(市)财源建设资金”借款1542万元、“普九”建设形成的债务1.3亿元、解决农金会问题向省财政借款5400万元、“城市防洪外国政府贷款”6500万元等等。资料显示，截至 底，累计应承担的直接债务及或有债务总额为8.73亿元，相当于当年地方一般预算收入的7倍。其中区级债务占71.2％、乡镇债务占28.8％。债务总额已经达到相当惊人的程度。历年的债务积累，加上数额庞大的粮食亏损挂账和专项配套等，平均每个乡镇负债1400万元债务的严峻现实必然波及到原本就不宽松的区级财政，加大潜在风险，并严重侵蚀财政的根基。当勉强维持政府运转的基层财力在不得不用以偿还债务的情况下，必然挤占预算用来保工资、保运转、保稳定的资金，甚至诱发专项资金的挪用、违规和错位，严重影响县域经济发展，制约基层财政职能发挥。随着政策性增资、基础教育支出、公共卫生、农村基础设施建设、社会保障等资金的不断增加，使得区级财政缺口不断加大，财政风险不断增加。近年来，区乡在防范债务风险方面投入了大量的资金和精力，但与此同时，政府的债务风险却仍在不断累积，上级预算扣款、行政诉讼追债、债主上门逼债等尴尬局面屡屡出现，不仅扭曲了政府形象，而且严重影响了区乡社会稳定和财政的稳固平衡。
4、支出管理软化，社保投入不足，供养包袱积重难返
1993年地改市时，原县级孝感市的离退休人员全部留在了，加之按政策安置的大中专毕业生和复退军人基本上都由区级安置，导致财政供养人员急剧增加。近年来，虽经多方努力加大区乡机构改革和精简人员力度，到底，全区财政供养人数仍高达20453人，财政供养系数为2.41。五年来，区级财政供养人口虽逐年有所减少，但几乎每年的新增财力都用于逐步兑现中央和省出台的津补贴等“人头经费”。但因财力所限，中省出台的增资政策仍不能及时和全额兑现，拖欠额度较大。同时，近年来中央不断出台的一些政策性调资、增资政策，也是加大区级财力缺口的重要因素。此外，地改市时原县级孝感市的多家骨干企业特别是大型的“三线”调迁企业如066厂、238厂、4404厂等均上划市级，原有的直属国有集体的中小企业留给。留下的这些企业近几年迫于市场竞争压力，纷纷破产倒闭，造成大量企业人员下岗失业，大大加重了社会保障的支付压力。由于财力拮据，一方面，区乡在基础建设和公共投入上力不从心，另一方面，通过条条下达的资金配套指标不断增加，相当一部分法定支出都要求按规定比例逐年增长，甚至实行”一票否决”，粮食企业亏损挂账贴息、城镇居民最低收入保障补助、医疗改革补助等大量政策性资金需要区级财政兜底。同时工资性支出、行政性支出、政策性支出和社会保障支出不断上升，客观上导致区级财政对上级财力倾斜的过度依赖，财政平衡的责任随之弱化，甚至形成”倒逼”机制，从而不利于区乡因地制宜调节经济、组织收入和配置资源。
5、财权事权分离，权利义务失衡，管理体制不够健全
县级财政收支状况之所以举步维艰，其制度根源在于当前对县级的财政体制和管理方式与改革和发展的新形势不相适应。受”财政自利”观念影响，一方面财权逐级上收，财力向上集中；另一方面事权及责任不断下移，改革赋予的责任与义务最终都落到县级财政头上。政府间的事权及支出划分没有随财权的划分进行相应的调整。一是部分中央事务由县级财力安排。如属于基本国策的义务教育、计划生育等。以为例，至底，义务教育支出平均占到区总支出30.1％，占可用财力的32.7％以上，且年年呈刚性增长之势，仅此一项耗去地方近三分之一的财力。二是中央安排给地方的支出项目，要求县级配套的项目过多、过杂、过滥，与实际情况脱节，使县级财政难以统筹安排，进一步加剧了县级财政的困难。三是市县(区)征管体制与事权不对等，社会事业发展资源缺乏统一规划，整合、利用不足。以为例，由于历史和现实的原因，一些本应由市
区共同参与的社会事务如城区治安、老城区改造、城区防洪安全、城区子女就业、复员转业军人安置、农民进城务工培训、城区居民最低生活保障、计划生育管理、城区居民九年义务教育、医疗保障与公共卫生等绝大部分均由承担。而按照市区税收征管体制，与房地产交易相关的税收以及土地出让收入等区级未征收管理，其征管权和利益在市政府。但与此同时，需每年对市按理论算账上划城建税，其中区直、城区四街及少数乡镇上划比例高达100％。在区级税源本就十分紧缺的情况下，对包括烟草企业所得税、城区范围内的契税、耕地占用税等在内的一些区域主要税种却不具备征收管理权限。市区利益分配的不均衡还集中表现在一些政策的出台制订和实际操作上，如投资主体、纳税对象与征收机关的确定划分缺乏依据、尺度不一，“同城不同税赋”、“同城不同酬”等现象长期存在。造成财权制约事权、事权脱离财权，权利与义务不对等的不合理分配格局。
六、措施及对策建议
1、规范预算体制，细化预算编制，提升预算管理水平
规范预算体制的关键是在人大与政府之间、财政部门与其他部门之间以及财政部门内部之间合理配置预算职能，从法律上形成预算编制、执行、监督既相互制约，又相互分离的预算管理和制衡机制。一是应加快政府预算法、税收征管法、转移支付法等法律的制定和完善，从法律的高度对政府预算的性质、管理体制、部门与机构间的职能等进行科学界定，构建民主理财的管理体制，把预算分配决定权和调整权真正赋予人民代表大会。二是要完善复式预算体系，提升政府资源配置效率，逐步建立政府经常性预算、国有资本预算、社会保障预算和债务收支预算，在划清资金性质和明确资金分类的基础上，加强人大对预算