浅析新形势下人口和计划生育工作存在的问题与对策
浅析新形势下人口和计划生育工作存在的问题与对策
作者系衡阳县人口和计划生育局罗春耕
目前，人口和计划生育工作正处于社会转型时期，挑战与机遇并存。随着社会的不断进步，经济的不断发展，人们群众的婚育观念也在发生深刻甚至根本性的变化，应该说，计划生育工作难度越来越少，基层计划生育工作者的压力越来越少。但是，广大基层计划生育工作者不以为然，甚至感到很困惑，觉得新形势下的人口和计划生育工作要求越来越高，难度越来越大，无从下手，无所适从，一片茫然。笔者是计划生育战线的一个老兵，从事基层计划生育工作整整12年，其间耳闻目睹了从控制人口增长到稳定低生育水平，到统筹解决人口问题三个历史性阶段的变迁，平时在工作中注重搜集、整理、积累计生信息资料，同时也注重剖析、探索和实践计生问题。现从感性认识角度对新形势下人口和计划生育工作存在的问题进行剖析，以及从理性角度粗浅提出解决办法，供各级党委政府决策参考。
一、存在的问题
计划生育一直是农村工作的难点，也是农民群众最为关注的热点和焦点问题之一。纵观多年计划生育政策和环境，剖析新形势下计划生育工作存在的问题和挑战，归纳起来，突出表现为七大矛盾。
（一）考核目标过高与实际工作低水平的矛盾。一是考核指标定得高。计划生育率（符合政策生育率）是计划生育目标考核中的一个核心指标，直接反映一个地方的计划生育工作实际水平。而这个指标在h省一直处于高位运行，近几年一直都在90%以上，与各地的实际工作水平有一定差距，不符合农村农民实际。尽管近2年h省人口计生委求真务实，在原来基础上主动下降了1—2个百分点，但仍然与省内各地的实际水平存在很大差距。据不完全统计，如今h省相当一部分农村，一孩的少，二孩的多了，多孩也未得到根本有效控制。同时，h省还规定，哪个地方的计生率指标比上年度下降5个百分点，直接“一票否决”，因此，各地的计生工作只有上前，没有退路，上报数据一年比一年高，与实际工作水平差距渐行渐远。二是考核要求太严。计划生育考核总体分为定量、定性两大块，现在h省改革，推行三线考核，即党政领导线、基层工作线和综合治理线。考核内容涉及100余项，且每一项内容都有严格的考核标准。尤其在定性资料方面原则很多，如去年，h县在接受省定性资料年终考核时，在县委中心学习组学习计生政策的记录里只有几个领导的发言纪录，就被省考核组扣了分，事实上，这个县的县委中心学习组切切实实地组织学习了计生政策，也进行了讨论，只不过是大部分领导的讨论意见基本一致，没有异议，就没有讲了。难道这也要扣分，这个县的领导有口难言。目标过高，标准太严，不符合农村农民和基层政府实际，虽然付出了较大代价，但目标仍然不能实现。然而计划生育“一票否决”无时无刻不在提醒各级干部，完不成目标任务，就要受处分——罢官免职。在这样一个政治压力下，部分基层干部不得不铤而走险，弄虚作假，蒙混过关。我可以直言不讳地讲，计划生育已为弄虚作假的重灾区，如不纠风，于党于国于人民不利。
（二）依法行政与群众落后的思想素质的矛盾。依法行政、文明执法是一个地方文明进步的标志，也是依法治国方略的一个具体要求。计划生育工作方法由过去的暴风骤雨到和风细雨，到现在的春风化雨，以人为本的执政理念逐步在计划生育工作者的头脑中扎根。党中央、国务院出台了一些措施，如计划生育“七不准”，使计划生育行政执法逐步走向了规范化、制度化轨道。殊不知，在农村，部分群众认为过去不落实计划生育政策，干部可以拆屋、押物，甚至关押人，确实怕，不敢超生；现在有计划生育“七不准”这个所谓的“尚方宝剑”护着，我们不去参加妇检、不落实节育措施，甚至违法生育，干部不能把我们不怎么样，也不敢把我们怎么样？这确实在工作中得到了印证，如h县s乡某村一个违法怀孕对象躲在家里，看见2名乡村干部上门来了，立即把门锁上，乡村干部只好做思想政治工作，要她把门打开，到乡里去落实补救措施，可她就是不开门，乡村干部也没有办法，忍饥挨饿两个昼夜，硬是等到她把门把开，首先还是做思想工作，动员她去落实补救措施，可她还是思想顽固，乡村干部见她不去，就强行拉她走，她于是有意倒在地上，手指上出了一点血，组里群众迅速赶过来，对乡村干部进行围攻，进而发生计生群体事件，结果这2名乡村干部因作风粗暴造成计生群体事件受到了处分。这样的事例举不胜举。无可否认，现在农村群众的民主和维权意识在不断增强，但他们过分强调权利，而对应履行的义务普遍淡化，特别是履行计划生育义务意识十分淡薄。因此，在工作中极不配合、支持，使基层计划生育工作者苦不堪言，有时象“钻进风箱里的老鼠——两头受气”。针对社会抚养费普遍征收难的问题，国家出台了措施，可以采取法院强制执行的手段来执行到位。但在实际征收社会抚养费中，并不是法院也可以完全征收到位的，何况，法不责众，并不是每个违法生育对象都可以交给法院去征收社会抚养费的。
（三）改革措施与计划生育政策不兼容的矛盾。随着社会经济发生深刻变化，为适应新形势，各个领域、各个行业也在不断改革创新。但是，大多数的改革措施没有把计划生育政策统筹考虑进去，使计划生育成为一个“孤岛”，甚至起到反导向作用，给计划生育工作带来巨大冲激。一是婚姻登记管理改革。现在的婚姻登记集中到县城办理，不要村、乡(镇)出具任何证明，男女双方持有效身份证及户口簿就可以办理结婚证书。由于没有经乡、村两级把关，以致对新婚夫妇管理难以到位，直接产生四种后果：1、男女双方已达到法定婚龄，因家庭困难或路途遥远原因，没有办理结婚证，由合法变成不合法；2、不遵守政策的男女青年迤着不办结婚证，以事实婚姻代替合法婚姻，进而变成不合法；3、重婚现象也由此屡见不鲜，也成为不合法；4、取消婚前身体检查，直接导致既不能优生优育，又不能及时掌握新婚女青年的生育怀孕情况。二是户籍管理改革。随着城市的不断发展，城乡二元化的格局已逐步打破，90年代，一部分农民通过购买城镇户口或通过政策自动农转非方式，已成为城市人，但人户两分离，甚至有的还是扣袋户，这给计划生育管理带来了难度。三是惠农政策。按照“城市支持农村，工业反哺农业”的方针，近年来，国务院和有关部门相继出台了农村合作医疗、移民后扶、公共建设征地补偿等一系列惠农利民政策，但这些惠民政策的补偿，都是以农村人口为基数来计算补偿金额，也就是说，人口多，补偿金额多，讲得更具体一点，就是越超人口多，越奖励多，给计划生育政策背道而驰，起到反导向作用。近日，笔者调查走访了s镇一个因修高速公路而补拆迁房屋的独生子女户农民，他说，按照国家计划生育政策规定：独生子女在享受集体土地分红时可以增加一人份额；就此事，他也向村、镇反映过，镇、村也高度重视，分别派人到组里开会调解，可组内的几个横蛮汉就是不同意，一直到现在组内土地分红还没有分下去，而超生人口却可以“名正言顺”地拿到人平9000多元的土地分红款，这件事让我非常寒心。四是改革开放，农村劳动力大量外出务工。随着改革开放的纵深推进，从90年代起农村劳动力大量外出，在这些外出务工的人群中有80%为育龄群众，由于流动人口就业的随意性，流动的频繁性，居住的不稳定性，给计划生育管理带来了前所未有的挑战。一部分育龄群众趁此机会，在流动中违法生育，违法生育后流动，逃避处罚。乡镇和村既没有财力，也没有精力，对他们跟踪管理到位。有时，知道他在外已违法生育，但也是鞭长莫及，无可奈何。据初步统计，h县每年外出务工达20万余人，违法生育对象属流动人口的占80%左右。
（四）现代规范化管理与传统工作模式的矛盾。hnwis系统的运用，标志着湖南省人口和计划生育工作管理手段全面走向科学化、制度化、规范化。管理手段的改进提醒我们：wis系统是一个痕迹记录系统，可以全面清晰地反映人口和计划生育的基本信息，反映一个地方人口和计划生育工作的全貌和水平。特别是随着惠农政策向农村倾斜，农业人口享受各项政策待遇越来越多，农村合作医疗、移民后扶、民政婚姻、公安户籍等人口信息网应运而生，且均与wis系统信息并网，人口和计划生育信息越来越透明，越来越成为一个严密的整体。企图通过瞒报、虚报人口信息方式来蒙混过关，现在已成为历史，一去不复返了。特别是过去使用手工台帐，错了一处可以及时更正，而现在一旦录入微机，想改也改不过来，这给基层计划生育工作者的工作责任心和工作态度带来严重的挑战。据统计，wis系统里一个育龄群众的基础数据项目共有104项，哪一项漏登、错登，都将给一个地方的计划生育工作带来影响。因此，过去闭门造车或想当然，想这么填就这么填，已经行不通了，唯有脚踏实地及时掌握每一个育龄群众的真实基本情况，工作才能过关。
（五）队伍建设与群众多样化服务需求的矛盾。社会改革的深入推进，人们的思想观念、价值取向、维权意识和社会需求呈现多样化。农村育龄群众的服务需求不仅局限单一的孕情监测服务，而是向避孕节育知情选择、优生优生、生殖保健等多样化发展。这对基层计划生育服务设施和技术人员的素质、能力水平提出严峻挑战。据了解，h县乡镇计划生育服务所编制共494人，其中技术人员共有108人，占在编总人数的21.8%，其中职业医师18人，占16.6%，助理职业医师46人，占42.6%；年龄45岁以上的14人，占13%，35岁以下的66人，占61%，且绝大多数是90年代初中期培训进入的，除了开展计划生育四项手术外，其它的服务业务掌握得少。同时，由于受市场经济诱惑，有16个技术人员停薪留职外出打工赚钱，有10个因身体健康原因不能正常开展手术，计生技术人员处于青黄不接。但受编制限制不能增编进人，因此也不能从社会公开招录技术人员。
（六）基层管理体制与日常工作运行的矛盾。一是乡镇计生机构管理不顺。绝大多地方乡镇计生队伍人员人事档案由县人口计生局管理，而具体人