对乡镇政权运行情况的调查报告
近年来，中央一再强调减轻农民负担，并采取了一系列切实可行的政策措施，取得了明显效果。但农村基层干部违法乱纪、随意增加农民负担的现象屡禁不止，因“三乱”收费而引发的群体性事件时有发生，原因何在？是基层干部队伍的素质问题、作风问题、工作方式方法问题，还是有着其他深层次的原因？带着这些问题，我们深入到宁陕、汉滨的部分乡镇进行了调查。总的感觉是，乡镇干部队伍中的大多数是比较好的，他们在自身待遇低、工作任务重、面临的矛盾错综复杂和乡镇政权运转困难的情况下开展工作，付出了很大的艰辛和努力。在社会转型和结构调整的新形势下，乡镇面临着许多的矛盾和问题，而其中的绝大多数，是他们自身所无法解决的。
（一）调查中了解到，虽然随着形势的发展和政治体制改革的不断深入，党和国家对乡镇政权建设的重视程度和工作力度明显加大，但问题仍然十分突出。乡镇行政权力瓜剖豆分，适同法律寥寥无几，工作任务千头万绪，乡镇政权有名无实，有限的权力难以承担无限的责任，使许多“乡官”面对农村各项工作呈现出一脸的困惑和无奈。
困惑之一：乡镇何时能消“肿”？
建国以来，国家进行了好几次机构改革，大力精减乡镇机构和人员，但总是减了增，增了减，乡镇机构臃肿、人员膨胀已是一个不争的事实。多数乡镇在八十年代初期还只有二、三十人，现在是成倍增长，少则六、七十人，多则一百多人。一般来说，乡镇是不愿意超编进人的，因为每增加1人，乡镇一年就要增加约1万元的财政支出。[那一世范文网.nayishi.com-http://.nayishi.com找文章，到那一世范文网.nayishi.com]那么，这些富余人员是如何来的呢？一是“撤区并乡建镇”时，原有在区上设立的“七站八所”都下设到乡镇，全市基层站、所由原有的54个区的设置变成了200个乡镇的设置。二是部门裂变和上下对口，一些裂变出的部门都要把腿伸到基层，要求乡镇成立相应机构，人员大为扩充。三是复退军人安置和大中专毕业生就业，年年都有硬任务，乡镇成了社会就业的主要场所。四是通过其它途径进入乡镇机关。乡镇人员都由县区管理，编制权、人事调配权、干部任免权全在上面，“上面”给乡镇塞人，不接收都不行。我们调查的汉滨区关庙镇，有机关事业单位编制163人，实有人员297人，超编134人；有条块管理的各种机构30多个，加上教职人员，全镇共有财政供养人员1100人，年仅发工资就需870万元。而且每年通过各种途径还在不断进人，乡镇不堪重负。这些富余机构和人员，乡镇也曾想办法精减分流，但属于条条管理的部门管理权限不在乡镇，上级业务部门要求“对口”，乡镇奈何不得。加之产业和就业结构单一，人员分流渠道有限，富余人员实际上很难分流出去。纵使分流一部分人到企业、村上挂职或到农村中小学任教，还是吃的财政饭，不能从根本上解决问题。
困惑之二：负担为啥这般“重”？
乡镇作为我国最基层的一级政权组织，处于国家政权的末梢。党和国家各项政策的贯彻执行和经济社会发展战略的实施，最终都要落实到乡镇；各级各部门主张的实现和任务的完成，也都依靠乡镇来进行。对上来说，乡镇政府什么工作都必须抓，什么事情都要管，除了一拨接一拨的中心工作，还有应接不暇的部门工作，“上面千条线，下面一根针”，所有工作都要乡镇牵头抓到底，所有部门的工作任务都压到乡镇头上。乡镇干部面临的工作千头万绪，任务十分繁重，而由于自身财力和精力等原因，许多工作是欲罢不能，欲办不成，到头来，完不成任务就“刮胡子”，出了问题就“摘帽子”。乡镇领导经常处于各种矛盾的旋涡，整天疲于应付，有的宁愿回县级部门做个一般干部，也要想方设法离开乡镇，逃离“火线”。
这些年，上级政府机构和有关部门都从自身工作角度或部门利益出发，给县区和乡镇下达一些“硬性”任务，进行不切实际的达标升级活动，要求乡镇办这办那，造成乡镇财政寅吃卯粮。据有关部门统计，自90年代以来，大大小小的达标升级和变相达标的活动有三、四十项，几乎涵盖了所有农村工作领域。每一项达标验收，都要花费不少钱，而上级部门只是出方案、拿主意、压任务，花钱的事很少去管。这些钱到底从哪里来？“乡官”们编了一个顺口溜：“这验收那验收，都是农民身上筹；这达标那达标，都是县乡掏腰包”。名目繁多的达标验收，不仅加重了农民负担，而且明显超越了县乡财政的承受能力。许多乡镇为了应付各种达标，不得不四处借债，造成乡镇举债搞建设、负债保运转，形成沉重的债务负担。据调查，安康市200个乡镇目前共负债4.86亿元，平均每个乡镇243万元，少数乡镇负债已过千万元。汉滨区关庙镇在各类达标升级和基础建设、项目开发以及干部工资发放中产生的不良债务已达1200万元，有借银行、信用社的，有借企业和单位的，有欠干部和农民的，还有欠施工队的，其中银行借款130万元，每年仅利息就需17万元。税费改革后，镇财政收入大幅度减少，仅保运转每年就有缺口40万元。在这种高负债和“赤字财政”下，乡镇干部出差和下乡就根本没有补助，差旅费也要自己想办法，一些本应开展的活动，如军属拜年、老干部慰问等，因为没有钱也就只好取消。为了保证工作运转，乡镇领导不得不发动干部职工四处借款维持时日。新债务不断产生，归还历史欠债更是无从谈起。
困惑之三：职能咋就如此“空”？
宪法和地方组织法明确规定，乡镇政府是我国的基层国家行政机关和乡镇人大的执行机关，并赋予其行政管理、公共服务等七项职能。但水法、环保法、森林法、计划生育条例等一系列行政法规，都把权力授予县级以上地方人民政府主管部门，乡镇根本没有行政执法权，形成宪法和部门性行政法规的不一致，使得乡镇领导在面对具体工作时无所适从：如果严格守法，工作将无法开展，寸步难行；如果大刀阔斧地开展工作，必然会造成越权或违法。
“撤区并乡建镇”之后，各乡镇虽然都设立了“七站八所”，但都陆续分条条上收，实行垂直管理，干部任免权和人事调配权都在上级主管部门，使乡镇政府本就有限的权力被大量肢解、剥夺，职能被严重“架空”，很难有效管理本辖区内的行政事务，组织当地的经济建设，大大削弱了乡镇政府的施政能力。同时，实行条条管理的站、所，都有行政执法权，他们将罚款和收费直接上缴到上级主管部门，实际上抽走了地方的财力，但他们的人员工资、公用经费、医疗费等，又通过财政“专项上解”。也就是说，工资由条条发，钱要从县乡财政的口袋里掏，形成乡镇财政“一个萝卜两头切”。乡镇有职责、无权力，有事权、无财权，实质上是一个“空壳政府”。对于条条管理的干部，乡镇领导是“看得见管不着”，上级主管部门是“管得着看不见”，致使权力失去监督，极易引出“事端”。而一旦出现了违法乱纪的事，又都由乡镇来承担责任，消除影响，乡镇领导是“有限的权力，无限的责任”。
困惑之四：保证运转就得“拱”？
实行“分税制”后，地方各级财政之间特别是县乡之间的利益分配关系尚未理顺，加上“金库上移，收入统管”，形成了一个“高度集权、以上挤下、一级挖一级”的财税管理体制。上级部门通过各种途径挖走县乡的财力，而下拨给乡镇的专项资金、转移支付等该给的不能给够，教师工资、农田水利、基础建设等本该由国家承担的支出却全部压给乡镇，造成乡镇财政身背重负，赤字运转。据财政部门介绍，全市财政总收入3.76亿元，总支出13.8亿元，缺口达80%，是个典型的“要饭财政”。乡镇一级更是支出大，收入小，入不敷出，运转十分困难。“保工资、保运转”是每个乡镇领导面临的最困难、最为头痛的事情。如何解决这一困难？各乡镇就得使出浑身解数，采取各种超常规措施四处“抓钱”。一是向上级跑。争项目，要资金，拿补贴，到各个部门去“化缘”，到领导那里去诉苦。这几乎占去了乡镇领导的大部分时间和精力。二是向地里找。发展产业，调整结构，什么赚钱种什么，什么能增加财政收入就抓什么，不管市场如何，只顾财政增收。这是许多地方要求农民强行种养的动力所在。三是向农民要。大量的财政缺口无法弥补，就在正常税费之外下达非税收入任务，由乡镇在职人员去创收，并将非税收入任务的完成情况与干部工资相挂钩。以自然条件相对较好的汉阴县蒲溪镇为例，共下达非税收入69.24万元，占当年财政收入计划任务的65.5%。这些任务按站所编制分摊到人头，全镇机关在职干部94人，人均要创收6968.09元。这些收入从哪里来？说来说去还得农民掏腰包。
困惑之五：千头万绪都要“从”？
曾几何时，乡镇干部这个职业是个香悖悖，有地位，有威信，下村入户，很受农民欢迎。现在不同了，许多农民是“有田有地不靠你，有吃有住不求你，有了问题要找你，解决不好就骂你”，基层干部的威信和地位空前的低落，在许多时侯是“猪八戒照境子——里外不是人”。为什么会出现这种情况？一方面说明广大农民的法治意识、自主意识在增强，对乡镇干部的要求发生了变化；另一方面也说明我们的管理体制和工作方法还存在一定的问题，干群关系和为农服务水平有待进一步改进。
乡镇作为国家的最基层政权，最接近人民群众，最知群众冷暖，理应同广大群众亲如一家，真正站在人民群众的立场上与民办事、为民谋利。而要做到这一点，就必须要使乡镇的权力直接来源于人民群众，由人民群众来决定乡镇领导的去留、取舍。事实上，在我国高度集中的政治体制下，各级政府的权力形式上来源于同级人民代表大会的授予，实际上主要来源于上级党和政府组织。既然乡镇政权及其领导人员的权力来原于上级，就势必首先要向授权者的上级负责，在处理对上与对下的关系上，必将有意无意地唯上是听，而不会过多地顾及农民群众的利益，不会因为人民群众的要求和愿望而去得罪上级组织。乡镇政权作为国家权力机构最底层的地位，决定了他在国家整个政权体系中永远处于弱势，乡镇领导在处理各种事务时就必然要考虑上面的意见，看看上面的脸色，哪路神仙都不敢得罪，哪个部门、哪个领导说的话都得服从。而事实上，一些上级领导和部门把乡镇政府看成是万能的，任何工作都朝乡镇政府的头上落实，都要和乡镇签订协议和责任状，无形中逼着乡镇去干越权、违法的事。许多