对乡镇政权运行情况的调查报告

对乡镇政权运行情况的调查报告第2页

由于乡镇领导的权力来源于上级而不是群众，一些乡镇领导便不安心基层工作，不考虑群众意愿，不为民办实事，而是千方百计向上跑、向上送，走“上层路线”。同时，由于财权、事权、人权都在上面，乡镇为了搞建设、上项目，甚至本属于自身发展的事情，都要向上级实权部门请示汇报，打通关节，以取得他们的首肯与支持。因为许多事情的成功与否，决定权不在乡镇，上级部门掌握生杀大权，不去“活动”、不去“争取”，不但会“一事无成”，就连日常工作也无法正常开展。

（二）

乡镇政权是我国国家机器的基础组成部分，犹如木之根、水之源，乡镇运转不灵，整个机器不活。乡镇政权在运行中存在的问题，乡镇干部面临的各种矛盾和困惑，既有运行体制和政策法规方面的深层次原因，也有社会舆论导向和基层干部素质等现实因素的影响。具体来说，主要有五个方面的原因。

原因之一：偏位的现行体制

目前乡镇所实行的管理、运作体制与乡镇工作的地位和要求不相适应，导致乡镇一级政府出现“任务刚化、权力弱化、地位淡化”的现象，形成了权力有限和责任无限的巨大反差。

第一，“高压”的管理体制使乡镇的责任刚化。各级政权组织逐级下达数量化和状态化的目标任务，并责令下级按时完成，甚至实行‘一票否决’，这种管理体制逐级传递的巨大“压力”，最终全部落到乡镇一级身上。由于过分强调上级意图和任务，往往忽视下级的工作自主权，使乡镇一级成了完成上级指令的“机器”。在“压力型”体制下，项项活动都要签责任状，尽管财力相当紧张，乡镇也只有硬着头皮上。这不仅使乡镇背上沉重的债务包袱，加剧了乡镇财政的紧张状况，也容易将乡镇干部推到农民的对立面，恶化了干群关系，影响乡镇工作的正常开展。

第二，分割的行政体制使乡镇的权力弱化。从表面上看，乡镇一级有许多行政机构和人员，但是由于实行的是条块分割的行政体制，乡镇大多数站所都是县直部门在乡镇所设的延伸机构，名义上是“双重领导”，实质上人、财、物全由婆婆直管，乡镇无权过问，也无法干涉。在实际工作中，部门下设的机构往往对上负责讲得多，对乡镇负责讲得少；对部门自身利益考虑得多，对乡镇全局利益考虑得少。而乡镇由于对大多数部门的站所无权管理，没有形成与职责权限相称的政权实体，“一无权，二无钱，全靠嘴皮搞宣传”，往往要办的事无力办成，想解决的问题无法解决。

第三，滞后的运作体制使乡镇的地位淡化。随着我国由计划经济向市场经济的转轨，乡镇政府实施综合管理的运作体制也必然要随之转变。但在基层，许多工作还主要依赖于传统的工作方法进行开展。如农业结构调整，其主体应该是农民，但乡镇政府仍然习惯于计划经济时代的大包大揽，往往不惜出钱出力，采取各种手段要求农民种这种那，结果违背了农民的意愿，或是违反了市场规律，好心办坏事。一方面由于财政投入增加了自身债务，另一方面容易引发干群矛盾，损坏了党和政府的形象。

原因之二：偏差的政策法规

乡镇政府是党和政府联系农村群众最直接的纽带，中央和地方所有的政策法规都要在乡镇这一级与老百姓见面，并得到贯彻落实。然而在贯彻落实过程中，由于一些政策法规本身的“偏差”，常常令人无所适从。

一是政策法规变化的超常性。一些政策由于上级有关部门考虑不周，或是缺乏深入调研，带有一定的片面性，与现实相脱节，操作性不强。有些政策出台后，由于种种原因出现超常变化，甚至朝令夕改，给处在贯彻落实基层的乡镇工作开展带来了了难度，并且很容易激发干群矛盾，产生“恶性循环”。农民不管政策是哪一级制定的，反正具体的“办”与“管”都在乡镇，一旦因政策变化造成损失，便把一切归罪于乡镇，造成乡镇工作的被动。

二是政策法规之间的矛盾性。现行的宪法与一些部门性法规以及部门性法规相互之间存在着一定的交叉和冲突，操作起来十分困难。如农民负担问题，中央规定乡统筹村提留不能超过上年农民人均纯收入的5%，同时规定村提留要在其中占一半以上比例，实质上等于规定乡统筹部分不能超过上年人均收入的2.5%。然而，具体操作中这条根本无法做到。因为在乡统筹的五个支出项目中，中央各部门都有红头文件硬性规定应占上年农民人均纯收入的比例，加起来就在6%以上，远远超过了2.5%的标准。都是中央文件，都是硬性规定，到底听谁的？好在税费改革后，乡统筹村提留一律取消，这里仅作举例，类似的情况是很多的。

原因之三：偏缺的地方财源

乡镇政权运转困难，难就难在财政上；乡镇一级存在的这问题那问题，说到底都是因为“穷”的问题，这是调查的所有乡镇领导一致的认识。安康作为一个典型的贫困山区，交通不便，发展滞后，地方可用财源十分有限，乡镇一级的经济基础更是非常薄弱。多数乡镇缺乏支柱工业企业，农业比较效益低下，二、三产业发展迟缓，收入规模很小，导致财源匮乏，税源严重不足。实行分税制后，大宗和稳定的收入税种在中央，地方多是零星、分散、小额的税种，对乡镇而言更是毫无稳定的税收来源。特别是多数乡镇资产负债率高，财政收入不足问题非常突出。一些乡镇为了完成缴纳税费指标，不惜四处举债，甚至采取“杀鸡取卵”的做法，从而陷入越穷越收、越收越穷的恶性循环之中。汉滨区县河乡有财政供养人员312人，每年人员工资和公务费等各项支出需240余万元，但乡本级财政收入每年只有78万元，加上转移支付和各项补助，仍有财政缺口50余万元。近年来，乡上狠抓地方财源，大力发展旅游业、“农家乐”、畜牧业等主导产业，增加地方收入。但由于自身条件限制，形不成规模，税收相当有限，在巨大的财政缺口下，显得微乎其微。乡镇财政没有钱，很多好的设想就无法实现，为民办实事、办好事也无从谈起。

原因之四：偏低的干群素质

从乡镇干部来看，其素质偏低主要体现在“三不”：一是服务水平不高。在市场经济条件下，农民希望乡镇干部能为他们发家致富提供信息、技术等全方位的服务。而目前不少乡镇干部仍停留在计划经济时代的工作水平，整日忙于应付日常琐事，加之自身眼界、视野、受教育程度及思维方式等原因，不注重日常学习和积累，不研究变化了的形势对农村工作的新要求，无法为农民提供急需的各种服务。二是工作作风不优。部分乡镇干部群众观念淡薄，与农民的感情疏远，工作方法简单，动不动就“来硬的、讲狠的、耍蛮的”，缺乏耐心细致的思想教育和处理各种复杂问题的本领。三是自身形象不廉。极少数乡镇干部受拜金主义、享乐主义思想的侵蚀，追求享受，贪污受贿，影响了整个乡镇干部队伍形象；部分乡镇领导住在城里，早出晚归，乘车“走读”，当官老爷，摆花架子，随意表态，愚弄群众，损害了乡镇政府的威信。

从农民群众来看，其素质偏低主要体现在“两偏”：一方面是集体观念偏淡。农村推行联产承包责任制后，农民各种各的田，各赚各的钱，对政府和干部的依赖程度大大减弱，加之近年来各级忽视了对农民的思想政治教育，导致广大农民的集体观念日益淡薄，对乡镇工作缺乏参与和支持的应有热情，对应尽的义务缺乏积极履行的自觉性。另一方面是认识水平偏低。突出体现在对上级法规政策的认识上，农民往往从个人利益出发，对有关法规进行割裂式、趋利性理解，注意的是赋予农民的权益，而忽视作为公民应尽的义务。

原因之五：偏颇的舆论导向

长期以来，社会舆论对乡镇工作和乡镇干部的宣传出现明显的偏颇甚至扭曲，具体表现在：一是对乡镇干部形象宣传的片面化。对乡镇干部反面曝光多，正面宣传少，一旦发生干群矛盾或群体性事件，一味指责、怪罪乡镇干部。“上头批评下头骂，文艺作品搞丑化”，就连电视小品等文艺作品也经常拿乡镇干部开涮，人为地将乡镇干部推向了群众的对立面。二是对农民负担宣传的片面化。社会舆论片面的强调减负，对政府减负的义务宣传多，基层干部收缴合理税费的权利宣传少；对农民拒付不合理负担的权利宣传多，农民承担合理负担的义务宣传少。这给广大群众造成思想误导，部分农民片面认为中央一再强调减负，就是农民负担绝对数要逐年减少甚至取消，从而在农村形成一股强大的拒交风。

（三）

乡镇政权运行中存在的一系列问题，犹如横亘在乡镇干部面前的一道鸿沟，既绕不过，也避不开，只有正确面对，切实加以解决，才是各级政府的当务之急。

对策之一：领民致富

解决目前乡镇政权运转和农村工作所面临的一切矛盾，归根结底在于加快发展，努力培育地方财源，带领群众脱贫致富。只有经济发展了，群众富裕了，乡镇政府才能从根本摆脱困境，乡镇领导才有能力为农民群众办实事、办好事。安康地处秦巴山区，十年九灾，许多地方根本不适合人类生存居住，250万农民的出路在哪里？最终还是要实行移民搬迁，由高山搬到平川，由零户分散居住发展到集中规模居住，努力建设和形成新的集镇和村庄。这一方面可以退出垦荒地还林还草，保护一方山水；另一方面也能有效提高农民生活生存质量和降低发展成本，通过社会结构的战略性调整促进经济结构的战略性调整，实现农民增收和财政增长的“双赢”。当然，这是一个漫长的过程。当务之急，还是要“一方水土养一方从”，立足山水做文章，抓住本地的资源优势，发展特色主导产业。要逐步转变农民一家一户分散经营的自给自足的小生产方式，通过土地合理流转和联户经营，集中土地资本、资金、技术、劳动力等各种生产要素，进行规模经营，努力提高农业的比较效益和农产品的市场竞争力。

这里要注意一个问题，就是调整农业结构，发展主导产业，是首先立足于财政增长，还是农民增收？一些地方和乡镇由于本级财政困难，急于抓财政，强迫农民种这种那，目的在于收取这税那税，结果损害了农民的生产积极性，也影响了干群关系。这种做法必须纠正。要把农民增收作为当前农村一切工作的出发点和立足点，采取各种措施扶持农业生产，“放水养鱼”。农民收入增加了，财政增收才有可靠的保障。

对策之二：去费免税

减轻农民负担，中央十分重视，也采取了一系列切实有效的政策措施，如减少政府审批事项，进行农