对市下岗失业人员担保贷款的调研
根据现代经济学理论，经济发展与充分就业有一致的一面，也有矛盾的一面。也就是说，经济增长一方面会提供更多的就业机会，有利于充分就业；另一方面，经济增长中的技术进步又会引起资本对劳动的替代，相对地缩小对劳动的需求，使部分工人，尤其是文化技术水平低的工人失业。近年来，铜川市经济速度保持了两位数的较快发展，在一些有影响力的企业迅速崛起的同时，一些老企业也纷纷停止了前进的脚步，企业破产，职工下岗失业现象屡见不鲜。因此，做好就业和再就业工作关系人民群众的切身利益，关系改革发展稳定的大局，不仅是重大的经济任务，也是重大的政治任务。“下岗失业人员小额担保贷款项目”是政府为百姓解决就业问题的重要举措。为了充分掌握和分析铜川市下岗失业人员小额担保贷款开展以来的情况、更好地为下岗失业人员自谋职业和创业提供必要的资金支持，铜川银监分局近期对这一课题开展了专题调研。 一、铜川市下岗人员基本情况
（一）下岗失业人口现状。铜川市下辖三区一县，面积3382平方公里，末全市总人口84.39万，城镇人口39.93万，占总人口的47.3%；城镇人口中劳动适龄人口27.9万，占城镇人口的69.8%。近年来，职工下岗已成为经济和社会生活中一种特有现象，由此引发的城镇人口失业问题，已成为制约地方经济发展和社会稳定的重要因素。据统计，全市城镇下岗失业人口高峰时到达56400人，占城镇适龄人口的23.5%，下岗职工48000人，占城镇失业人口的85.1%，城镇登记失业率为4.4%。从下岗人员行业构成看，煤炭企业下岗职工21832人，占全市下岗职工人数的45.5%，占全市适龄劳动人口的9.1%。 下岗失业问题有其社会、经济大环境下所具有的普遍性，如国有企业改革的深化、经济结构调整，科学技术进步等。同时受地域因素的影响，也有其一定的特殊性。从铜川具体情况看，作为资源型城市和陕西省老工业基地，工业以原煤、建材、冶金、机电制造、陶瓷等五大传统支柱产业为主，产业结构单一，国有企业比重较大，从业人员以能源、建材两大行业分布最为密集。就能源行业看，由于一些煤炭企业资源已经枯竭，企业发展缺乏后劲和活力，严重资不抵债，出现了大量的下岗人员。如铜川矿务局建矿50多年来，为全省乃至全国经济发展都做出了巨大的贡献，但由于开采时间过长，从至下属的桃园、史家河、王家河、三里洞、焦坪等多家煤矿相继因资源枯竭宣布破产，直接形成下岗失业人员5523人。，陕西煤炭基建公司的苍村煤矿也因相同原因宣布破产，1095名工人下岗。从建材行业看，一些水泥企业由于技术改造投入不足，技术装备和工艺水平落后，对环境污染严重，而属淘汰的对象。目前，全市共有水泥企业23家，从业人员14210人，拥有水泥生产线45条，其中属关停、淘汰对象的立窑生产线占27条。 ，市政府为综合治理210国道川口沿线水泥企业粉尘污染严重问题，已相继关闭5条立窑水泥生产线，下岗工人2100多人，占全市水泥企业从业人员的近15%。
（二）下岗失业人员小额担保贷款开展情况。铜川市下岗失业人员小额担保贷款业务作为试办点于6月率先在全省展开，由农行铜川分行根据其省分行的授权在铜川开办此项业务，至今已有近三年时间。为了推动该项业务的顺利开展，人行铜川市中心支行会同市农行、市劳动社会保障部门制定了《铜川市下岗失业人员小额担保贷款管理制度》，市政府成立了铜川市下岗失业人员小额贷款担保中心，由市财政提供担保基金470万元，并在农行铜川分行营业部开立了专户。截止3月末已累计发放下岗失业人员小额担保贷款411笔，金额705万元，累计收回244笔，现有余额542万元。贷款金额及笔数也由最初的84笔，145.75万元增加到192笔，356.2万元，随后增长放缓，（见表一）；在贷款用途方面餐饮类和加工制造类占比较大，分别占贷款金额的34.6%和33.1%，（见表二）；从项目看，下岗失业人员在社区、街道、工矿区等从事的商业、餐饮和修理等个体经营的微利项目与非微利项目各占一半。（见表三） 铜川市下岗失业人员小额担保贷款分析表（表一）年份笔数金额（万元）84145.75192356.2135202 铜川市下岗失业人员小额担保贷款分析表（表二）用途笔数金额（万元）餐饮类142213种（养）殖类3857加工制造类136204其他95142.5铜川市下岗失业人员小额担保贷款分析表（表三）项目笔数金额微利项目222355.15非微利项目189349
农行铜川分行开办下岗失业人员小额担保贷款业务，主要受理的对象是具备一定劳动能力，持有再就业优惠证的下岗失业人员，由社保部门逐级推荐审核，经担保中心审核同意担保后（以后，市担保中心要求贷款人提供反担保，即由政府、事业单位1名职工提供再担保。）统一提交农行，农行按照贷款发放原则，再进行严格的调查、审查、报批等程序后，办理此类贷款，贷款金额均在2万元以内，期限在两年以内，还款方式确定为一次到期归还，以后改为第一年归还40%，第二年到期归还60%，贷款利率按照同档次期限的基准利率执行。
开办下岗失业人员小额贷款业务是党和国家推行积极的就业政策，帮助下岗失业人员解决再就业的重大举措，一经推出，就受到了下岗失业人员的热烈欢迎和积极响应。经过近三年的实施，取得了阶段性的成果：一是解决了338户1800多名下岗失业人员的再就业问题，园了他们创业的梦想，使他们重新树立起了生活的勇气和信心，同时也增加了社会的稳定因素；二是这项政策中非微利项目贷款利率执行基准利率，微利项目贷款利率由财政全额贴息，下岗失业人员的利息负担轻，创业成本低；三是政策效果日益显现。据市就业管理局对2.4万多名下岗失业人员抽样调查，有83.7%的人了解这项政策，有2800多人想通过小额贷款实现创业愿望。铜川矿务局史家河煤矿职工朱富才，下岗，当他获悉国家出台了下岗失业人员小额担保贷款这项政策后，申请办理了2万元，加上自筹的4千元，创办了生产蜂窝煤的小企业，由于肯吃苦、会经营，产品质量有保证、价格又公道，产品很快有了销路，目前他的企业已拥有固定资产4万元，除过正常的生产生活开支外，每月还有近千元的收入，不仅实现了自己再就业，而且还创造了20多个就业岗位。二、存在的问题1、贷户对贷款的认识不清。认为小额贷款是“救济金”。小额担保贷款旨在利用有限的财政支持再就业资金，以金融杠杆撬动银行的信贷资金，通过信贷方式支持下岗失业人员的自主创业、自谋职业和合伙经营行为。财政的担保基金用于弥补贷款损失，另外财政每年给予一定的贷款贴息，小额信贷的资金来源于银行的商业资金，必须有偿使用和到期归还，小额担保贷款只是创业资金，不是救济金。而部分贷户把小额担保贷款当成了救济金，直接影响了还贷情况，还贷不及时、拖欠利息、转移贷款用途等现象时有发生，这样必然产生恶性循环，令金融机构对发放下岗失业人员小额贷款更加没有信心。2、贷款环节过多、效率不高。此项业务开展几年来，下岗失业人员对小额担保贷款普遍持欢迎态度，希望借此解决自主创业的资金问题，但同时也反映申请小额担保贷款环节多、时间长，如办理一笔下岗失业人员小额担保贷款需要通过个人申请、社区推荐、劳动保障部门审查、贷款担保机构审核并承诺担保、签订反担保合同后才向承办银行推荐，银行办理又要审核批准，比普通的贷款业务程序还要复杂。因此，部分下岗职工对如此多的环节只有放弃。3、反担保措施难落实。下岗失业人员小额担保贷款之所以能够迅速得到发展，其重要的一个方面是“担保”的出现，因为有了担保，下岗失业人员才有了一种贷款的方式和渠道。因为有了担保，银行才有了防范和化解信贷风险的手段。然而，正可谓“成也萧何，败也萧何”。作为市场化运作的担保公司来说，他们也需要承担风险。为了防范和化解担保过程中可能出现的风险，担保公司往往要求贷款人向他们提供反担保，一种方式是选择房产抵押或者有价证券作质押。另一种是选择本地经济条件较好的自然人作反担保，通常情况下多选择政府或事业的单位干部。而正是这种反担保捆住了贷款人的手脚。因为，前种方式，必须进行房地产评估，而评估费对下岗人员来说并不是一笔小的负担。后者中，由于《下岗失业人员小额担保贷款管理办法》中，没有要求贷款人进行反担保。铜川市对申请贷款的下岗人员只要求他们找两名担保人进行信誉担保，未作经济担保，造成工作中的被动。4、国家政策性要求与商业银行盈利性目标相矛盾。一是利率低。小额担保贷款按人民银行规定的两年期基准利率为5.49％，不得上浮，国家财政也按此利率给经办银行贴息。而国有商业银行其他贷款年利率可上浮到8.235％；农村银行其他贷款利率可上浮到10.62％。二是放贷成本高。小额担保贷款单笔金额一般在5千元至2万元之间，加之贷款金额小、对象多，所需的信贷管理人财物成本偏高，据统计，发放一笔贷款不论金额大小工本费在30元左右，所以，费时费力成本高。三是风险大。由于下岗失业人员客观存在普遍年龄偏大、文化程度低、缺乏技能易造成自身经营能力低，还贷款能力差等问题，这给银行贷款很大风险，因而在放贷上存在较大顾虑。5、担保基金不足，财政贴息不能及时到位、且手续复杂。虽然中央制定了下岗失业人员小额担保贷款的政策四部委出台了具体的贷款办法，省上也出台了相应的文件。但执行起来仍存在不少困难。据调查，商业银行对“担保限额为担保基金的5倍”，在实施贷款过程中就行不通，按照目前的担保基金470万元，已放贷款705万元。放款额度是担保基金的1.5倍，和全国其他省市相比这个比例已经不低了，再就贷款银行方面就有很多的顾虑，风险将会增大；再者商业银行要取得贷款贴息不仅经过多次审核、多个环节，时间跨度长，还要付出相当的人财物力，本来财政贴息是调动商业银行积极性的重要手段，但由于贴息过程复杂，难以操作，使贴息的杠杆作用难以有效发挥。如财政贴息直到6月才划至农行铜川分行，期间产生的复息无人承担。三、几点建议：综上所述，小额贷款的主要问题在于，商业银行是市场主体，按照市场原则其经营活动的目的是利益最大化，而小额贷款政策设计的主旨是政府扶助的公益化倾向。这两者之间是有矛
