规制监管与原则监管的实践与思考
一、基本含义规制监管是以既有的法律法规和监管规章为依据，运用常规的方法对监管对象实施的监管。规制监管具有强制性、被动性、滞后性特点，是一种静态的监管。原则监管是以监管目标为出发点，主要以引导的方式对监管对象实施的监管。原则监管具有灵活性、主动性、持久性特点，是一种动态的监管。二、区别与联系规制监管与原则监管既有区别，又有联系，是对立统一的关系。（一）其区别在于第一，监管的依据不同。规制监管依据的是国家和监管部门成文的法律法规及规章制度，原则监管依据的是监管目标或监管目标的中介“指标”。第二，监管的方式不同。规制监管主要是对监管对象的经营管理行为与有关法律法规和监管部门的成文规章进行对照判断，提出监管意见。原则监管主要是对监管对象的规章、经营行为和结果进行评价，是否与实现监管目标一致。前者多是监管部门要求被监管对象怎么做，后者更多的是监管者与被监管对象通过沟通，在此基础上建议被监管对象应该怎么做。第三，处理（罚）理念不同。规制监管在处理（罚）时，完全依据有关处罚规定进行，无论处理（罚）后是否达到目的。原则监管注重和强调的是处罚效果。第四，体现的关系不同。规制监管在监管与被监管之间体现的是一种管制关系，即“我立规，你执行”。难以发挥被监管机构高级管理层的主观能动性，不利于金融创新。原则监管在监管与被监管对象之间体现的是一种“引与导”的关系，即“你立规，我评价”。有利于发挥金融机构高级管理层的主观能动性，增强其责任，促进金融创新。（二）其联系在于第一，我们监管所依据的法律是根据国家赋予的监管职责和确定的监管目标制定的，监管规章是根据有关法律制定的。监管职责和监管目标是原则监管的范畴，制定监管规章并监督金融机构执行体现的是规制监管的范畴。因此，规制监管是原则监管的具体化，原则监管包含规制监管。第二，银监会颁布的许多规章，主要是规范金融机构经营的合规性与风险控制的流程性文件。与监管的目标是一致的。第三，规制监管与原则监管之间在一定条件下可以相互转化。当规章包含有细则时，规章成了原则，细则成为规制。三、实践与展望随着金融全球化、自由化进程加快，全球创新水平的不断提高，以及信息技术在金融领域的广泛应用，金融市场环境变化始终领先于监管的举措和行动，任何详尽的监管规则也难免滞后于金融市场的发展变化。过于繁杂、细致的规制监管，越来越成为金融创新的障碍，以致成为银行业界不断抱怨的事实。正是在这种背景下，近年来国际银行监管业出现了以原则监管替代规制监管的新趋势，尤以英国为代表。英国金融服务局（fsa）正在成功地寻求规制监管与原则监管之间的平衡，并逐步朝原则监管迈进。当前，英国实行的公平对待消费者项目就是原则监管的应用。他们强调公平对待消费者这个结果，不对广告形式、佣金的水平及使用或其他具体指标进行限制，公司管理层在实现上述目标方面享有较大的自由度，同时也负更大的责任。此外，在实施新资本协议和新的国际金融会计报告体系时，涉及到银行帐户的利率风险管理问题，英国金融服务局明确提出，只就该风险的原因、特征及防范原则提出指引，具体的防范措施与模型设置等，由各家银行根据自己的风险状况和风险口味自己选择。fsa还开始尝试以违反原则实施监管强制措施。如对8月花旗银行涉及与mts交易、德意志银行在股权交易中做假帐，fsa均是依据监管原则对两家银行处以高额罚款。特别是《有效银行监管的核心原则》和《新资本协议》，之所以受到成员国的拥护和全世界银行业的重视，一个重要原因就是体现了原则监管，对任何国家、地区、银行都实用，并给各国监管机构一定的灵活性。我国银行业的原则监管始于银监会成立后。银监会成立之初提出的“管法人、管风险、管内控、提高透明度”监管理念，以及“要能促进金融稳定和金融创新的共同发展；努力提升我国银行业在国际金融服务中的竞争力；对各类监管设限做到科学合理，监管者要有所为，有所不为；高效节约使用一切监管资源”等六条良好监管标准，都是原则监管的很好体现。毫无疑问，原则监管具有明显的优势。一是有利于增强监管的主动性。由于原则监管注重和强调的是结果，少去关注银行业机构经营管理的具体过程和作法，有利于监管部门更好地把握金融稳定和金融创新的平衡点，增强监管部门的主动性。二是有利于节约监管资源，包括人力资源、财务资源和法规资源。据fsa估计，在新的监管手册中，仅反洗钱监管规则由57页缩减到2页，金融企业每年的报告成本一项就可以压缩2.5亿英镑，比原来降低40%。当然，监管部门自身必然要节约很多人力和财务资源。三是有利于提高监管效率和市场效率。具体监管措施约束的减少，有利于激发金融机构创新的主动性和积极性，增强其责任，促进金融创新和金融监管的共同良性发展。因此可以预期，原则监管代表银行业监管的发展方向，将越来越受到世界各国的关注和重视，并逐步成为未来监管的主要方式。四、思考与启示（一）充分认识原则监管实施的基础，防止盲目性。原则监管的可行性和有效性，取决于以下条件和基础。一是被监管对象要有良好的公司治理结构，完善的内控体系和高素质的风险管理人才；二是监管当局与被监管对象能够良好的沟通，彼此之间充分信任；三是金融市场相对发达，信息披露机制比较完善；四是监管机构内部层级之间、部门之间职责权限清醒明确；五是监管人员有较高的专业水准和良好的专业判断能力，对金融市场和金融机构运行状况十分熟悉和了解。没有这样的基础，原则监管恐怕就成为监管人员的主观意向监管或领导意志监管。目前，我国的实际状况是银行的法人治理机构还很不完善，受资本性质和结构的影响，银行高级管理层的经营管理目标存在多元性，与资本的持续发展相悖。如国有商业银行和地方法人金融机构的董事长、行长，除了经营业绩外，他们同时还在做政绩，存在短期行为；多数商业银行尚未建立科学的公司治理结构，内部控制体现还不完善，特别是执行力较差；商业银行信息披露机制还不完善，非现场监管信息真实性、及时性、系统性不够，监管与被监管之间缺乏良好的沟通，彼此之间还不够信任；银行业金融机构经营的外部环境还较差，缺乏完善的金融法制环境和良好的经营、信用环境，存在商业银行很多自身不可控的因素；监管部门内部纵向之间、横向之间的职责权限还不够清醒明了；监管人员还习惯于翻文件、搬条条、比款款，还缺乏离开规制要求对监管对象做出专业分析和判断的应有水准。因此，我国尚不具备完全实施原则监管的基础条件和外部环境。要防止过分夸大原则监管的作用，不结合实际地盲目加以全面推广。（二）积极实践原则监管，处理好与规制监管的关系。原则监管和规制监管作为两种不同的监管方式，有其内在的联系，各有特点和优势，二者之间相互依存、相互补充。根据我国的实际，规制监管在较长一个时期仍然是监管的主要方式，原则监管尽管是未来监管方式发展的方向，但目前作为规制监管的一种补充，有其发挥作用的很大空间。首先，我们应深刻理解《银监法》明确的银行监管目标“促进银行业的合法、稳健运行，维护公众对银行业的信心”，巴塞尔《有效银行监管的核心原则》25条，银监会提出的监管理念和六条良好的监管标准，强化其对具体监管工作的指导，将这些原则寓于监管实践中。同时，以这些原则为依据对现有规制进行评估，对有违原则的规制及时修订或归并精简。其次，要用原则监管指导我们的具体实践，做到与规制监管两法并用，不同的监管内容，用不同的监管方式，做到相得益彰。如在高管人员任职资格准入审核时，不能过分强调学历、职称等规制性条件，而应加强其履职能力、从业经历、工作业绩、职业操守等原则性要求；在业务准入许可时，重点审核新业务的风险控制措施，少去讨论其市场性、可行性和盈利性。控制风险是我们的本分，可行性、赢利性等是银行自己的事，而且他们应更加重视、更加专业；在现场检查中，应多注重业务流程的科学性、风险性，业务产品的风险控制体系建设，自我检查与处理纠正机制是否建立和完善，决策体系是否健全有效，公司治理是否完善等。少检查每一笔具体业务的操作，特别是不能超越监管部门的职能范围去做该商业银行自己做的事，这样既做不好，又被动。第三，我们应充分发挥评估的作用。通过评级提示风险，以利于采取进一步的措施。（三）加强原则监管的基础建设，增强主动性。为了推广原则监管的运用，逐步使原则监管成为主导的监管方式，必须加强与之相适应的基础建设。当务之急是要深化银行业机构的改革，尤其是要解决资本的属性和结构问题。这个问题解决好了，完善的法人治理和有效的内控体系才能真正建立。二是加强监管队伍的专业化建设。由规制监管到原则监管是监管方式的变革。需要我们在思维习惯、工作方法相应转变，特别是要求我们必须更加了解和熟悉监管对象的业务、经营管理和风险控制状况，有能力、有经验把握商业银行的经营管理目标与监管目标之间到底是否存在偏离，在多大程度上偏离，是否在监管的目标区间内。为此，必须加强监管队伍的专业化培训和建设，提高监管人员相应的专业水准和综合素养。三是再造监管流程，进一步明确各监管层级、部门、监管人员的职责和权限。 马军