当前普通发票管理工作的难点剖析及对策思考
当前普通发票管理工作的难点剖析及对策思考
普通发票既是纳税人记载经济收入的主要合法凭证，又是确定纳税人应纳税额的重要依据，更是税收征管工作中缺一不可的一个重要环节。如何有效促进纳税人规范用票、消费者积极索票，既是当前普通发票管理工作的难点，又是各级税务机关长期思考和有待破解的课题，值得认真探讨和解决。
一、当前普通发票使用管理中存在的主要问题
通过税务部门、纳税人和社会各界的努力和支持，普通发票的用票秩序日趋规范，用票管理取得了明显成效，但也存在一些不容忽视的问题，应引起高度重视。
（一）消费者主动索票习惯尚未养成。近几年来，虽然消费者发票意识有所增强，但消费者发票意识的形成和购物主动索票习惯的养成并非易事。目前，在辖区内，公款购物和财务健全的单位以及大部分消费者都能主动索要发票，而仍有少部分消费者在购物或接受服务时，认为索要发票那是大企业、公司的事情，个人要了发票也没处报销，要不要无所谓，索要发票的主动性、积极性不高，或没有索票习惯，有时干脆就不索要发票。另外，当经营者以不开票可优价为诱饵，部分发票意识不强的消费者出于利益的考虑主动放弃索票，这种现象还在一定程度上存在。
（二）违法用票行为屡禁不止。税务机关虽然加大了违法用票检查和整治力度，但在实际工作中，经营者为逃避税收和获取更大利益，违法用票现象依然存在。主要表现为：一是以各种借口不开发票或拒开发票；二是弄虚作假，大头小尾开具发票；三是以收取“手续费”为目的，为他人代开发票；四是以收据代替发票使用；五是不及时向税务机关缴销发票，发票丢失、被盗、损毁等。违法用票行为不同程度地存在，严重危害了依法治税环境和税收征管秩序，成为发票管理工作的顽症和难题。
（三）违法用票行为查处难。一是违法用票行为难以发现。普通发票用量大，单张发票开具对象面向千家万户的消费者，对开具发票难以一一查证，违法用票行为难以及时发现；二是处罚力度小。对违法用票行为的处罚适用刑罚的既少又轻，罚款数额较小，不能真正触及到违法用票人的痛处，起不到警示和打击作用；三是处罚难到位。一方面票证中心只是发票监管部门，而不是执法主体，无法直接对违法用票行为进行处罚，另一方面，纳税人流动性大，违法用票纳税人要么关门溜之大吉，要么改头换面异地经营，要么软磨硬抗，迟迟不交罚款。违法用票处罚难以及时到位，使普通发票陷入“想管管不了，能管管不好”的尴尬局面。
（四）“以票控税”效果不明显。加强用票管理的根本目的是加强税源监管，堵塞税收管理漏洞。但从目前发票使用情况来看，发票对税源监管作用十分有限，“以票控税”的功效不明显。一是纳税人违法用票行为扰乱了正常的经营秩序，部分纳税人用票量大增，而销售额和缴纳税款数增加不大，给税源监管增加了难度；二是税务系统内部门之间职责不清，重“税”轻“票”，重“专”轻“普”，以及监督管理不力，使发票管理责任淡化，税源管理软弱无力；三是社会协作管票机制不健全，难以形成合力，使税收流失日益严重；四是当前征管手段与发票管理存在衔接断链，导致管票与管税工作脱节，没有很好的结合起来，影响和阻碍了发票管理功能充分有效地发挥。
二、主要原因分析
当前，影响纳税人依法用票、消费者积极索票的原因是多方面的，既有税务部门内部管理的问题，又有纳税人和消费者自身的问题，既有人为主观因素，又有现实客观因素。综合起来，主要表现为以下几个方面：
（一）认识不到位。一是纳税人纳税意识和用票意识淡薄。一部分纳税人头脑中没有诚信纳税、依法用票观念，为了自己的私利采取不开发票或少开发票的形式来隐匿收入，达到不缴或少缴税收的目的。二是消费者购物索票意识不强。广大消费者对发票使用规定缺乏必要的了解，没有养成良好的发票意识和购物索票习惯，大多数消费者认为私人购买商品要不要发票无所谓，索票不主动、不积极。三是国税机关对普通发票管理在思想上还没有引起足够的重视，存在重“专”轻“普”、重“售”轻“管”的思想，认为普通发票犯不了大错误，不值得花太多的精力，对当前普通发票中存在的开具“大头小尾”、白条入账、拒开发票等问题的危害性认识不足，在日常征管、源头控制、执法检查等方面做得明显不够。
（二）用票不划算。在日常经营活动中，纳税人最根本目的在于最大限度地获取经营收益，其经营行为具有较多的经济理性，使用发票能否为其带来收益和带来收益多少直接决定着能否正确使用发票。在实际经营活动中，纳税人如实开具普通发票，有时不仅不能带来收益，而且经营利益可能受到损失。主要表现为，一是票开得越多，缴纳税款相应也多；二是票开得越多，支付领购、开具发票的成本和费用会越大。三是票开得越多，承担因不规范用票而遭受处罚的风险越多。鉴于以上情况，一些纳税人出于自身利益的考虑，要么以种种理由尽量不开票或少开票来减少损失，要么就采取“大头小尾”等多种形式虚开发票或购假用假，来换取更多的利益。一些购物不需发票报帐的消费者出于为纳税人节约开支的考虑，或出于为自己利益的考虑，以不要发票为由来降低购买价格，于是就不主动积极索取发票。
（三）功效不对等。发票具有控税、凭证、保护消费者权益的功能和作用。然而，随着社会和经济的发展，普票功能和作用正在逐步减弱、淡化。主要表现为：一是控税功能减弱。一方面，由于税务机关征管不严，发票管理重视不够，措施不力，发票管理上的漏洞给纳税人偷逃税可乘之机；另一方面，由于商家经营性质复杂，偷逃税手段越来越多，且十分隐蔽，不规范用票行为客观存在，这些直接导致税务机关以票控税措施难以发挥应有作用。二是凭证和保护权益功能淡化。从凭证合法有效性角度来说，凭证的真实性才是其合法有效性的基本前提条件。在保护消费者权益方面,一张普通的销货发票只能是证明消费者和纳税人买卖行为发生的凭证，不可能对消费者权益有很多的保护。而随着市场经济的发展，消费者越来越多地关注所购商品质量、商品售后服务和纳税人经营信誉，不只关注买卖行为本身，也不去关注纳税人是否守法开票和诚信纳税。纳税人用集商品销售凭证、商品质量和售后服务保证于一体的商品销售清单、或质量信誉卡、或保修卡来替代一张普通的销货发票，以便更多地具体有效地保护消费者权益，更能受到消费者的欢迎。三是普通发票服务功能错位。发票是社会经济活动的产物，必须为社会经济活动中有关对象服务。然而，在发票使用和流通过程中，税务机关、商家和消费者三个方面都存在着权利与义务不对等的问题。作为税务机关，过分重视发票管理的权力和严管重罚的执法，把发票作为控制纳税人的一种工具，而不是把发票作为服务纳税人、消费者的一种手段，忽视了履行发票服务的义务，不注重提高发票服务水平；作为商家，唯有开具发票的义务，要求逐笔开、多开发票，而忽视了商家有享受发票服务的权利，有要求降低领用发票成本费用获取经营收益的权利；作为消费者，只强调有向商家依法索取发票的义务，忽视了建立举报违法用票有奖受保护和不索取发票、获取虚假发票应受处罚的制度。这些都影响了纳税人使用发票和消费者索要发票以及举报违规用票的积极性。
（四）监管不全面。缺少监督的管理就会产生混乱。当前普票管理难，一个重要原因是税务机关对纳税人使用普票监督处罚不全面、不到位。主要表现为：其一发票监管滞后。当不规范用票行为正在发生时，税务机关难以及时监督处理，而是在用票行为发生后采取验旧换新、日常发票检查等事后监督措施，难以及时有效地发现、纠正和打击违法用票行为。其二发票监管手段不先进。目前，普通发票尚未纳入电子比对管理，发票管理仍然以人工方式为主，依靠发票管理人员单凭经验进行原始的手工审核，税务机关落后的监控手段和有限的征管力量难以对品种多、用量大的普通发票进行有效监控。其三发票监督力量薄弱。现行的发票管理办法难以充分调动财政、审计、工商、公安、宣传等社会各方面资源来参与发票监管，现行的法律、法规、制度也难以保障监管人的独立性和应有的利益，全社会都来监管违法用票行为的机制尚未形成，仅靠税务机关有限的投入和有限的力量难以对大量复杂且隐蔽的发票违法行为进行有效监督。其四是打击乏力。在查处过程中，税务机关存在调查取证难、处罚额度小、处罚执行难等问题，加之存在以情代罚、以罚代刑现象，严重影响了对违法用票行为的检查和打击成效。
（五）体制不完善。一是发票管理法规不健全，不规范。《发票管理办法》自颁布实施以来，因受其产生背景的局限，存在覆盖不全、监控乏力、个别行款太原则笼统等问题，有关部门和地方制定的发票规章，没有上升到法律地位，缺乏严肃性和针对性，不便于操作，已不适应经济发展、税制改革、税收征管的需要。二是普票管理缺乏有效的激励和约束机制。加强发票使用管理只是税务机关单方面的努力，用票奖惩数额小，刺激少，纳税人规范使用发票和消费者主动索票的积极性难以充分调动起来。三是机构不顺，人员和经费严重不足。目前，普通发票监管职能部门是票证中心，但票证中心不是执法主体，无权直接对发票违章行为进行处罚，管理职能缺位。另外，发票管理机构人员和经费配备不足，协调沟通不够，影响了用票管理工作的有效开展。
三、对策及建议
加强普票用票管理，规范用票秩序，应从以下几个方面对症下药，标本兼治。
（一）加强宣传与教育，提高思想认识。首先要提高发票使用单位和广大纳税人对发票的认识。在充分利用广播、电视、报刊、互联网、短信、公告、标语、专栏、传单等固定媒体的基础上，采取各种渠道和形式宣传发票法规知识，使广大消费者真正了解发票的用途，发票取得、使用、保管以及如何识别真假发票等方面的知识，鼓励消费者在购物时索要发票，积极动员社会各界力量支持协助搞好发票管理工作。其次是提高使用发票单位的发票管理员和开票员的发票业务知识水平。要定期举办发票管理培训班，系统地介绍发票管理法规和有关业务知识，使他们能够真正懂得如何管票、用票、识票，帮助他