浅析群体性矛盾成因及其处置对策
群体性矛盾是相对于民间传统性邻里间的矛盾而言，一般个案人数相对较多，矛盾比较复杂，涉及的法律、法规、政策面广，对地方社会稳定有一定的影响，化解时有较大难度的矛盾。近年来，随着我县旧城改造和新城建设的步伐进一步加快，新老体制的转轨、生活水平的不断提高，新的一轮大开放、大开发的跨越式发展的崛起等，征地拆迁项目不断增多，规模不断扩大，范围越来越广，加上国家为减轻农民负担，免征农业税、种粮实行补贴政策的出台，围绕土地征用、土地流转产生的纠纷也越来越多，在农村表现为土地征用、拆迁拆队、土地租赁流转，在城区表现为城市拆迁，下岗职工的经济补偿以及再就业生活保障等问题，而无论是土地征用、租赁、拆迁、拆队，下岗职工的安置等都涉及到保护当事人合法权益，对当事人进行合理补偿的问题。下岗职工、拆迁劳动力、安置房屋和土地是城乡居民的生存之本，处理不好就会激化矛盾，原有企业改制的遗留问题也因政策的日益透明化凸现了出来，处置不慎重就会产生群体性上访，影响社会稳定和发展的大局。一、群体性矛盾的现状及其特点。近年来，在我镇群体性矛盾主要表现在以下几方面：一是农村在二轮土地承包后，国家和省为减轻农民负担，增加农民收入，实行了减免农业税和种粮实行货币补贴的优惠政策，农户在利益推动下，原来不愿种田，现在要求种田，原本个人相互流转的土地在没有办理任何协议的情况下，要求收回经营权，尤其在城郊结合部，因征用土地有货币补偿，要求收回承包权的矛盾普遍增多。征用土地青苗费补贴分配的矛盾也在加剧。对一些近城区租赁土地搞经济作物种植的也因粮油价格上涨，生活费用的增加，要求在原订协议的基础上，提高租赁费用等。有的农户在收不回经营权后，就向所在的村提出要经营权的问题。另外，队组与村之间、村与农户之间出现了土地借用、集体土地划拔使用期限未达到20年的土地权属、界限等群体性纠纷。二是新的一轮土地开发涉及到土地征用和土地预征所带来的矛盾。一方面是土地预征。预征的费用是按照土地级差以货币支付的方式进行租用，这主要涉及到土地预征后未开发，对照当前政策仍由农户耕作，这就涉及到青苗费的补偿和土地荒废后的复垦费的支付，如果不能及时到位就会出现集体上访。另一方面，原打算开发，现实也已丈量登记，由于征用拆迁补偿价格只有少数人接受并已拆迁，现在对照政策已开发不起来，这部分人的安置问题也随之凸现出来，在处置上，稍有偏差，就会出现政策性上访。另外，在土地征用过程中，还涉及到农村土地中的虚报土地面积和隐瞒不报土地面积的问题，在征用土地时就会出现实际丈量面积与上报面积不相符的矛盾，引发群体上访。三是土地征用拆队，农户已由农村居民转为城市居民，劳动力安置后，由于农民在城市打工无技术特长，无法落实就业而带来的生活保障问题引发的群体性纠纷，这一类矛盾纠纷主要集中在城郊结合部，部分群体矛盾已有明显的敲诈成份。四是企业改制后，原来大集体职工的养老费要求提高的政策性上访，以及乡办企业改制后，部分老职工要求退休工资。部分乡办企业改制时，因建企业的土地是从农村队组采取集体土地划拨新建的，现在因不动产改制，土地原属的村组主张权利而导致的波及面较大的群体性纠纷。五是农作物因天灾导致的减产要求政策性补贴的纠纷以及企业对环境污染引发的群体性矛盾。所有这些矛盾，已成为影响社会稳定的一个重要因素。其主要特点是：一是规模逐渐扩大，造成较大影响。一些人抱着“法不责众”以及“事情闹得越凶，领导越重视，越容易解决”的心态，成团结伙，集体越级上访，重复上访，在社会上造成较大的负面影响。二是行为容易偏激，容易冲动，常常表现为谩骂工作人员，堵路、堵门、阻碍施工，造成社会人员围观，使事态扩大，给处置工作带来难度。三是有一定的人为操纵和组织倾向。从我镇近年来发生的几次较大规模群体性事件来看，绝大多数属于有组织的人为操纵。有些人为了个人私利，统一口径，明确分工，造谣生事，挑动胁迫群众盲目参与。四是农户的小农思想比较严重，很少从大局出发考虑利益的得失，往往出现政府依照法律政策给农户已补偿，但由于村组内部因分配不公，方法不当，部分群众村民自治意识不强，依法办事、依法自治程度不高，导致一部分人为多争得一些利益而引发上访。五是思想重视不够，解决问题的办法不多。有的同志过多地强调经济发展的重要性，对维护社会稳定的重要性认识不足，因而在思想上出现了偏差，对做好二轮土地承包经营权证发放对象，被征地、拆迁、拆队对象，城市的下岗职工、特困群体的思想政治工作研究不够，思考不深，工作不细，忽略了超前做好社会稳定工作，办法简单，工作质量不高，驾驭全局的能力不强，对矛盾纠纷排查不力，对社会稳定动态信息把握不准，在事件初露端倪时缺乏政治敏感性，得过且过，或大而话之一推了之，导致矛盾激化。因企业改制、环境污染、征地拆迁等遗留问题引发**重复率高，老**户缠访情况突出，有的群众对政策一知半解，总认为个人合法权益受到侵害，提出问题层层加码，又听不得半点解释，三番五次到多个部门重复上访，牵涉领导精力，造成较大的负面影响。二、导致群体性矛盾因素的成因分析。1.法律滞后。随着近年来城市建设的迅速发展，各级政府对推进城市化、工业化工作力度逐年加大，新城建设、旧城改造、交通道路、工业用地的规模急剧扩张，围绕的土地占用产生的矛盾也越来越多，由此而带来一系列法律问题，但我国目前还没有拆迁法，国务院在6月6日第40次常务会议上通过了《城市房屋拆迁管理条例》，并于11月1日正式实施，12月，南京市依据国务院和省《城市房屋拆迁管理条例》，遵循“等价有偿”的原则，制定了《南京市城市房地产拆迁管理办法》，即市政府203号令，对拆迁程序、评估、补偿等方面作了比较详细的规定。但在这个文件实施之后，国务院和省条例又作了修订，而南京市未作相应修订，使203号令存在着与国务院和省条例不相衔接的地方。“三农”问题，国家和省相当的关注，但有些地方在落实相关的法律、法规和政策时，偏差较大，如土地承包法的制定和落实都滞后，对土地承包过程出现的一些具体问题，司法解释也滞后，跟不上形势的需要。2.政策法规与现实脱节。在征地拆迁上主要表现为：一是拆迁补偿标准与实际的房地产市场价格脱节，一方面拆迁总量大幅增加，房地产市场异常活跃，价格不断上涨。另一方面政策法规未能依据市场情况进行及时调整，导致补偿标准和实际的房地产市场价格标准差距不断扩大。二是补偿政策与现实问题脱节，对历史遗留的无证照房屋的补偿，因没有政策依据，拆迁主管部门不能视为有证房补偿，实际其补偿与有证房屋差距较大。三是货币补偿与弱势群体无钱购房的现实脱节。四是劳动力就业、学生入学政策与现实脱节。现行政策是征地拆迁农民转为居民，领取了劳动安置费，就视同安置就业，因而领不到待业证，无法进入劳动市场，由于这部分人文化、技能等方面的弱势，在外打工、找工作难。企业下岗职工因领取了经济补偿和失业就济金就视同安置就业，给一些中年人再就业增加了困难。在入学上由于住与择校的不一致，导致了入学难费用的增加。在企业不动产的改制上，由于乡办企业是集体土地划拨建办的，土地的权属不明，改制后由集体土地转为征用，土地征用费的归宿而引发的争议。五是劳动力安置与就业培训、市场用工的需求相脱节。劳动力的就业率的高低是保障社会稳定的重要方面之一，而就业一方面出现招工难的问题，另一方面政府在劳力安置、下岗职工再就业培训上做的不足，与市场需求的熟练的技术劳动力有相当大的差距。3.政府的职能转变滞后。政府直接组织土地征用、房屋拆迁、企业改制、土地流转，利用行政手段调节当事人的民事关系，已不适应依法治国，转变政府职能和市场经济的客观要求。对可以通过市场调节、社会中介服务机构解决以及民事法律关系调整的事项都应当从行政管理职能中剥离出来。政府及征地拆迁、企业改制、土地流转主管部门主要职责应该是制定评估规则，公布市场信息，调解纠纷等。如拆迁征用补偿价格的确定，本属于拆迁人或征用人与被拆迁人或被征用人之间的民事行为，政府一旦介入如遇到被征用和拆迁人不满意时，所有的责任都推到政府身上，造成政府与群众的矛盾。4.行政行为不规范。主要在征地拆迁上表现尤为突出：一是强制征用拆迁没有法律依据。我国《立法法》规定，涉及民事基本权利只能由基本法律调整，而基本法律只能由全国人大及其常务委员会制定。《合同法》规定，任何民事活动的订立，都应由合同订立的主体双方平等协商，在自愿的基础上达成合同的一致意见，任何组织和个人不得干预和强迫他人制定合同。但目前的情况是，当被征用拆迁人与征用拆迁人不能达成协议时，交由政府裁决，裁决结果往往是强制执行，这种做法明显违反《合同法》的立法精神。二是程序的公正性不能得到维护。在具体操作中，由于片面追求效率，忽视了在程序上的操作的严密性、绝对公正性，程序不够公开透明，甚至将市政建设的规划用作商业开发，使群众感到有猫腻。三是标准不能统一，在拆迁上表现为奖励标准不一，不同项目、不同户籍性等补偿标准参差不齐，有的差距大，造成群众互相攀比。在征地上，同样是交通道路建设用地，省、市、县三级交通用地征用标准不一，执行起来相当困难。四是征用拆迁管理人员依照政策法律做思想工作简单化、态度蛮横，使群众反感，导致简单的问题复杂化，激化矛盾。在企业改制、二轮土地承包上也存在着类似的问题，如改制任务下达的计划、指标的考核、二轮土地承包上有政策下有对策、工作不扎实、不细致等。5.公民的合法权益得不到充分的体现。城市建设、企业改制等，群众参与的少，在一些重大决策上没有知情权、参与权，因为规划决策是政府直接办理而具体操作是开发商和企业主管部门，导致群众自认为有猫腻，甚至出现政府未经住地居民的同意就将土地使用权转让给开发商，在拆迁征地时再告知居民，并由政府单方面确定拆迁征地标准，群众对自己的财产权没有自主权。这