乡镇体制问题的研究
乡镇体制问题的研究
最近，我深入到县，对农村乡镇工作进行了一次专题调研。总的感觉，当前中央农村工作的政策深得民心，农业增产，农民增收，农村的形势越来越好，农业、农民、农村的问题正在得到有效解决，相比之下，乡镇的问题更加突出，乡镇的工作更加困难，乡镇问题已经成为当前农村最为严重的问题之一。
乡镇问题，由来已久。其主要表现是：债务包袱沉重，财源税源短缺，政权运转艰难。调查的县，乡村负债达13.58亿元，其中乡镇本级6.76亿元，乡镇站所3.14亿元，村级3.68亿元。40个乡镇中，负债总额超过1亿元的1个，4000万元以上的6个，—4000万元的10个，1000—万元的14个，1000万元以下的9个。农村税费改革特别是全面取消农业税以后，乡镇财源进一步萎缩，绝大多数乡镇财源税收很少，不少乡镇工业税收几乎是空白，乡镇公务经费严重不足，靠挪借资金和欠帐维持机关运转已是乡镇普遍现象。
乡镇问题不是常德特有的问题，也不是哪一届党委、政府留下的问题，而是全国农村特别是中西部地区普通存在的问题，极具普遍性、同质性。究其原因，主要是现行乡镇体制中的问题和矛盾长期积累形成的。一是有限的财权与无限的事权之间的矛盾。长期以来，乡镇作为一级政权在事权上是无限的，而与之相对应，乡镇的财权是有限的，在农村经济普遍不景气的情况下，县级政府“保县紧乡”的趋向明显，乡镇财力非常薄弱。脆弱的乡镇财政要承担一个完善的政府职能，必然导致乡镇步入随意举债、乱收乱支等恶性循环的怪圈。二是小农经济的基础与庞大的上层建筑之间的矛盾。目前的乡镇，绝大部分都是以种植业为主的农业乡镇，还处在小农经济社会，农业的剩余有限，经济基础薄弱，而乡镇的机构是“麻雀虽小，五脏俱全”。小农经济基础与庞大的上层建筑长期形成强大的反差，积累了农村乡镇中的各种矛盾和问题。三是工作的弹性与考核的刚性之间的矛盾。从理论讲，乡镇作为一级基层政权，工作有一定的自主性和弹性范围。但从实践来看，乡镇工作实际上是没有弹性的，这主要是因为，上级政府对乡镇工作的考核是刚性的，以“政绩”论英雄，以考核论升降的用人机制对乡镇工作的影响巨大，比如教育“两基”达标、产业结构调整、乡镇企业发展、上交税费收取等各项任务都是硬指标。作为乡镇负责人必须想方设法完成这些硬指标，从客观上引发了乡镇的短期行为，大搞形象工程、政绩工程，造成浪费严重、劳民伤财，效益低下。四是干部的利益与农民的利益之间的矛盾。由于乡镇财力有限，干部的利益得不到保障，长期以来，乡镇干部处于保障自己利益与维护农民利益的两难之中，两难选择的结果，往往是保障自己的利益优先。乡镇与农民争利的主要手段就是摊派举债，既积累了乡镇自身的矛盾，又引发了涉负案件、干群关系恶化等非正常现象。
由此可见，乡镇问题的本质是体制问题。破解乡镇难题，显然在现有体制框架内小改小调，空间越来越小，效果难以突破。必须痛下决心，彻底改革现行乡镇体制，使乡镇脱胎换骨，再现活力。乡镇体制改革的直接目的，是要从根本上解决乡镇机构臃肿、人浮于事、财力衰竭、包袱沉重、运转艰难等突出问题。我们不难发现，乡镇的这些问题归结起来，就是职能、机构、人员和效率问题。因此，解决乡镇的问题，推进乡镇体制改革必须在职能、机构、人员和效率上作文章、寻突破。我感到，关键之策就是减事减人减机构。乡镇体制改革必须始终贯穿减事减人减机构这一主线，围绕这一主线细化改革办法，配套改革措施，乡镇的问题也就会迎刃而解。当前，围绕这一主线改革乡镇体制，应遵循四条原则：一是标本兼治的原则。乡镇问题，积沉已久，“冰冻三尺，非一日之寒”，改革乡镇体制应该立足治本，标本兼治。治标就是对乡镇当前的问题从政策上进行化解，解决乡镇的燃眉之急；治本就是对乡镇今后的发展从体制上进行规范，建立规范有效健康运转的乡镇行政体制。二是转变职能的原则。当前乡镇的很多问题，都是由于乡镇职能不清，乡镇政府越位、缺位、错位造成的，因此，推进乡镇体制改革应该从职能上着手，找准乡镇位置，明确乡镇事权，促进乡镇职能转变。三是提高效率的原则。乡镇体制改革要有利于降低乡镇行政成本，提高乡镇运转效率。四是因地制宜的原则。在具体的操作方式、财政体制的确定等各个具体环节上，由于各地经济发展水平不同，不宜强求整齐划一的单一模式，要注重实效，因地制宜。按照一条主线四条原则的基本思路，对推进乡镇体制改革，提出五条对策建议：
1、弱化乡镇职能。在加速向工业主导社会转型的过程中，农村经济也在被分解、吸附和调整，农村的人力、人才、资金、技术等生产要素在加速向工业和城市流动，可以预见，农村经济的自身发展不会发生质的变化，农村经济在整体经济中的比重只会下降不会上升，解决农民的问题只能靠以工补农、以城带乡，我们不要对乡镇特别是广大的农业乡镇赋予难以承受的经济发展和基础建设的重任与职责。因此，弱化乡镇职能，应该成为改革乡镇体制的一个基本指导思想。按照“市场能解决的，政府不干预，民间能负担的，政府不包办”的原则，合理界定乡镇政府职能，今后，乡镇的基本职能主要是三条：一是维护基层政权的正常运转；二是提供基本的公共服务，包括民政、治安、司法、共同生产事务、突发事件处置等政府职能服务；三是在体制改革中组织和支持各类经济、社会服务组织的发展，推动社会化服务。这样，使乡镇成为一个只承担非专业职能的一般性政治、公益公共服务的微型机构，这也与“小政府，大社会”的行政体制调整趋向相契合，乡镇职能转变以后，减事减人减机构才有现实基础。当然，也必须看到，乡镇的职能弱化以后，乡镇的发展也会面临一些新的问题。就当前而言，主要面临农村水利建设等公益事业谁来承担的问题。从职能和能力上看，农村大中型公益建设像水利建设、交通建设等应该由国家、省、市、县分级承担，在当前市、县财政也比较困难的情况下，应主要通过国家、省转移支付解决。就我市特别突出的水利建设问题，我们也可以考虑由国家出台新的政策，比如开征水利建设税等途径解决，这是最理想的办法。至于农村小型公益事业主要通过村级“一议一事”筹资筹劳解决。
2、推进乡村撤并。随着乡镇职能的弱化，客观上要求对现有的乡镇村组建制进行调整配套，这也是农村税费改革以后综合配套改革的主要内容。目前全国不少地方都在开展改革试点，省内的长沙县已经基本完成了这项工作。根据外地的经验，结合我市的实际，乡村撤并宜分两个层面进行，一个层面是撤并乡镇，另一个层面是适度合村并组。关于撤并乡镇，可以考虑两个方案，方案一：并乡方案。就是根据实际对现有乡镇进行合并，扩大乡镇规模，在此基础上精简机构、精简人员、转变职能，科学配置乡镇的权力运行机制和监督机制。一个基本的想法，就是将地域较小、管辖人口不足2万的乡镇，一律撤销合并，乡镇的参考规模确定在平均面积100—150平方公里、平均人口3万—5万人以上(山区乡镇平均人口3万以上，丘陵区乡镇平均人口4万人以上，平湖区乡镇平均人口5万人以上)。撤并后，全市乡镇建制总量预计比现在减少三分之一。实施这一方案，能够在较大程度上精简机构和人员，减轻财政压力，壮大乡镇实力，并为推动小城镇发展，实施城镇化战略预留了体制空间。同时，这一设想符合国家农村综合配套改革精神，在实践中具有可行性，是我们改革乡镇体制最现实的选择方案。方案二：撤乡方案。保留部分经济自主增长能力和财政实力较强的城镇，如城关镇和一部分老城镇，将其余大部分乡镇行政建制全部撤销，一律改为县级人民政府的派出机构，称乡镇办事处，办事处党政机构合一，领导交叉任职，不再设人大、政协机构。办事处的主要职能是受县级政府委托，代理部分社会事务管理职权，提供部分公共服务。这样，可以大幅度精简机构和人员，减少行政层次，降低管理成本，推进村民自治，符合市场经济发展方向。但是这一方案存在可预期的弊病，比如，与现行的宪法、地方组织法有抵触的地方，分流人员多，人员安置难度大、成本高。因此，这一方案是一个立意高远的构想，是乡镇体制改革发展的取向，但马上大面积实施可能性不大，可以先选择一个县试点，后推广。
关于合村并组。当前，合村并组工作在全市不少地方正在开展或即将开展，合村并组以后，有利于进一步降低行政成本，提高工作效率，这是乡镇体制改革的最重要组成部分。但是，我们也要看到，合村并组比撤并乡镇矛盾更多，难度更大。主要是：村级集体经济发展的悬殊大，并村后群众的经济利益难以平衡；民间借贷的牵涉面大，并村后债权债务矛盾更加复杂；农村家族势力、派性观念，影响并村后的工作；村组干部的重新选举和精简，影响了部分农村操纵能力较强的人的利益；村名组名的重新改变，牵涉到群众户口本、身份证的变更，增加群众的经济负担，等等。所以，合村并组，群众的积极性不一定很高。在这个情况下，必须从实际出发，不搞一刀切，慎重操作，稳步推进。一是要依法实施。严格按照《村民委员会组织法》的规定，推进村民自治，并村方案由乡镇政府提出，经村民会议讨论同意后，报县级政府批准实施。二是要区划合理。尊重历史和现实，对地理相邻、水系相近、交通便利、规模较小的村委会，适度进行并村。三是要规模适度。为方便群众和便于管理，撤并后的村规模可以考虑：人居对径距离3—5公里、人口3000—4000人左右。四是要整体撤并。合村并组应为村组成建制整体合并，以减少资产、债务纠纷和矛盾。合村并组以后，依法选举产生新的村党组织和村委会，实行交叉任职，每个村保留村干部3—5人，组干部实行兼任或推选片干部。
3、精简机构人员。农村税费改革以前，乡镇干部一半以上的人员和精力是收取税费，税费改革以后，特别是全面取消农业税以后，很大一部分乡镇干部无事可干，乡镇机构臃肿、人浮于事的现象更加突出，精简机构和人员尤为紧迫。精简乡镇机构和人员，可考虑分四个步骤：一是精简领导职数。这一作法，不少地方作了探索，比如，湖北咸安在乡镇体制改革中，通过精简乡镇领导职数和党政交叉兼职