谈经济适用房建设的政策规制
□作者：集美大学财经学院 张启振
内容摘要：近两年来，国家针对房地产业出台了一系列调控措施，其中控制高档商品房的建设比例、增加经济适用房多次被提及。今年5月出台的“国六条”对住房供应结构和消费需求进行了规制，将减少城市因拆迁而新增的被动需求，而这部分人群恰好就是中低价位住房的需求大军。就新形势下经济适用房建设问题进行深入探讨。
关键词：经济适用房建设对策措施
近年来，我国在实施经济适用房政策的过程中出现了不少问题，表现在：经济适用房监管不严，执行机制不规范；经济适用房的供应对象、户型面积、房价失控；经济适用房建设规模下降，总量供应不足，一房难求等问题。而围绕经济适用房问题所引发的经济适用房还该不该建设的讨论中，有人主张停止开发建设经济适用房，有人认为经济适用房不能取消。笔者赞同后者，对经济适用房存在的问题不能“因噎废食”而否定取消它。
我国经济适用房建设的必要性
首先，经济适用房是国家为满足中低收入者的住房需求所提供的一种比市场价格便宜的房屋。国家对经济适用房项目免收土地出让金，减免税费，将开发商利润限定在3%以内；对经济适用房的房价、户型面积、销售对象实行严格控制。从对经济适用房政策优惠的规定性可以看出，它是具有保障性质的政策性商品住房，是我国公共住房保障制度的重要组成部分，是政府的“以人为本”思想的体现，也是构建我国和谐社会的一项意义重大的德政工程。由于经济适用房这一体现“居者有其屋”的居住权的实现是公民生存权实现的基本前提之一，政府有责任和义务来保障居民的居住权利，特别是中低收入家庭的居住权。所以，房地产问题不是一个简单、纯粹的市场问题，而是一个关系民生和体现政府执政理念的大问题。如果政府连普通百姓最起码的家庭居住需要都满足不了，和谐、发展、文明也就无从谈起。
其次，由于长期以来我国实行的是低工资的政策制度，城市工薪阶层中的许多家庭的收入水平都很低，完全依靠市场化的手段很难解决自身的居住问题，这就容易导致城市中贫民区现象的产生，进而影响到整个城市的发展和稳定。作为政府对中低收入阶层“居者有其屋”承诺保证的全国经济适用房的建设，1997年至的投资额累计达到3852.85亿元，占同期房地开发投资额的11.1%；1999年至的经济适用房销售面积2.18亿平方米、占同期住宅销售面积的15.9%。应该说，这些年我国经济适用房的建设，在解决中低收入家庭的住房问题，优化房地产市场供应结构、平抑商品房价格的不合理上涨，缓解城市旧城改造和房屋拆迁矛盾，促进城郊结合部等特殊区域的发展等方面，都发挥了积极的作用。
规范我国经济适用房建设的对策
基于以上认识，经济适用房问题的关键是应当重视解决好经济适用房建设中暴露出来的问题。
（一）政府部门提高对经济适用房建设重要性的认识
经济适用房“一房难求”现象的发生，源于供应量严重不足的深层次的原因是地方政府利益观的错位，不愿意花力气建设经济适用房。作为经济适用房，土地是无偿划拨的、税费是减免的，而土地和税费恰恰是地方政府收入的重要来源，这就使得经济适用房这项造福于中低收入者的福利保障政策与地方政府的财源形成对立。利益驱动的结果是：地方政府大幅度减少经济适用房建设的供地量，有的甚至变相停止经济适用房建设计划。
据统计，全国住宅投资8837亿元，比上一年增长28.7%。其中，经济适用房投资606亿元，比上年减少2.5%，是以来的首次负增长。15月，经济适用房投资同比下降了16.7%。显然，这已经不是落不落实政策的问题，而是政府部门在市场经济中给自身如何定位的问题，究竟是为民谋利还是与民争利的问题。从1994年国务院《关于深化城镇住房制度改革的决定》中明确提出要加快经济适用房的开发建设，到建设部、国家发展改革委员会、国土资源部和人民银行联合颁布的我国第一部《经济适用住房管理办法》，以及这期间与经济适用房相关的一系列政策措施的出台，充分说明了我国政府在致力于解决中低收入居民住房问题上的决心。但是，关键还在于各级地方政府要充分地发挥主观能动性和创造性，勇于改革创新，扎扎实实地抓好落实工作，推进经济适用房的建设。为此，也就要求各级地方政府必须彻底转变观念，切实提高对推行经济适用房重要性和长期性的认识。只有这样才能真正明确和承担起其在经济适用房的建设与供应上作为第一责任者所应负的责任。
（二）合理安排经济适用房的建设规模
针对当前经济适用房开发与建设规模下降的现象，国家和地方政府应科学合理地制定与社会经济发展水平相符合的经济适用房的长、中、短期配套供应计划，使之在推进住房市场化和建设经济适用房之间保持一种合理的比例关系，并据以严格实施来确保中低收入者的住房问题早日得到解决。
调整土地供应结构，提高经济适用房用地的比例和规模。土地管理部门在制定土地利用规划和年度供应计划时，对供应矛盾突出、房价上涨快、经济适用房严重短缺的地区，要从严控制高档商品房、别墅和其他商业用地的供应量，增加经济适用房用地。
在供应市场化和保障多元化方面努力创新。如在经济适用房开发项目和用地方式上尝试推行“锁定房价，拍卖地价”的项目拍卖招标方式，明确所拍卖地块为经济适用房建设项目，并规定售价、户型标准、销售对象的条件。这种方式将经济适用房供应中的政府职能与市场作用有机结合在一起，既充分考虑了中低收入者的支付能力，又客观地把握了政府相关资源的投入能力与投资积极性，有利于解决政府“偏离”经济适用房的行为。
调整贷款方向，加大对经济适用住房的支持力度。由于目前我国中低收入者的收人还很低，即使享受了经济适用房的优惠政策，若靠自身力量许多人仍然无力购买。因此，商业银行应提高经济适用房项目的贷款规模和比例，并给予适当的利息优惠；商业银行要严格控制对高档公寓、别墅项目的贷款发放，防范金融风险。同时，政府应出面建立经济适用房的专门性担保机构，使之成为贷款风险的最终承担者，以解决我国目前发放抵押贷款时存在着的担保主体难以落实的问题，促进住房金融市场的稳健发展。
（三）加强与完善经济适用房的法律法规建设
经济适用房之所以出现现在这种“无序”状态，在很大程度上源于规则的缺失，是法制不健全的表现。这些年，尽管国家出台了《经济适用住房管理办法》等政策与制度，但各地普遍缺乏明确而具体的实施办法，即使有些较明确的管理办法而其可操作性却不强。基于此，加强与完善经济适用房的法律法规建设，把这些年产生的诸多问题都涵盖在法律可调节范围之中，真正建立起对中低收入家庭起到住房保障和落实优惠政策作用的长效发展机制，显得尤为重要。
依法制定经济适用房的建设标准。各地要依法制定适合本地的经济适用房的户型、造价的分档次标准；要依法确定每个住宅小区建设中的经济适用房的比重等。在法律法规方面做出这些规定，可以避免由于经济适用房过于集中导致的贫民区现象的产生。此外，要依法严禁以经济适用房名义取得划拨土地后，改变土地用途，变相搞商品房开发；户型面积要严格控制在规定的中小套型的面积范围内；价格的确定要坚持保本微利的原则，销售实行明码标价，不得在标价之外收取任何费用。
依法界定经济适用房的购买对象。针对以往经济适用房制度实施中出现的销售对象把握不严、购房的投机性、富人享受经济适用房待遇等社会反映强烈的问题，在依法界定经济适用房的购买对象为中低收入家庭的同时，要有明确的家庭收入划分标准和依据。为此，可以家庭收入和家庭现有住房面积为依据来确定购买对象，并实行“双标准”控制。从家庭收入来看，家庭总收入应包括家庭总资产和现期收入两部分。家庭总资产可以用家庭拥有的不动产与金融资产的价值来衡量；现期收入应包括家庭所有成员的工资收入和其他工资外收入。居民家庭收入是一个动态变化的概念，会因不同时间、地区之间经济发展的不平衡存在着差别，要因时因地制宜，根据不同情况来界定中低收入家庭。此外，还必须通过严格实施购买经济适用房的申请、审批、公示制度，以及通过建立网上合同备案和楼盘表，实行实名制度购房等措施，加强对每一楼盘的销售监测，并实时公布房价涨幅、转手率等排行榜。凡此种种，对促进社会监督机制的形成，遏制投机炒房、保证购买对象的准确性，都会起到积极的作用。
依法严把经济适用房建设的质量关。确保质量，是实现经济适用房的保障功能和住房价值的前提。因此，要严格执行经济适用住房的立项审批和规划报建程序。要严格执行经济适用房项目招投标制度，并把销售价格、户型面积等控制性要求在招标文件中予以明确。中标单位在办理建设项目报建手续前，建设部门要按照房地产管理部门提出的控制性要求，严格审查，加强跟踪监管，不符合规定的不得批准开发建设。项目竣工要严格执行竣工验收制度。经济适用房开发企业要以提高住宅实用性能、安全性能、耐久性能、环境性能和经济性能为切入点，积极开展规划设计、建筑设计、环境设计、技术设计、材料选用等方面的创新，不断提高住宅品质。施工过程要严把现场管理关、施工队伍关、操作规程关、验收标准关、材料关、施工进度关。总之，通过各方面的各司其职和层层把关来提高经济适用房的质量，既为中低收入者提供适用住房需求，也为实现“居者有其屋”的美好愿望划上一个圆满的句号。
依法建立经济适用房的交易管理制度。由于经济适用房是政府补贴给中低收入家庭的政策性商品房，要通过依法建立起交易管理制度，对经济适用房的交易转让和出租进行限制，过滤以投资为目的的购房行为。如：应依据有关规定确定经济适用房的上市年限，设定一定比例向政府交纳收益；购买人以市场价出售经济适用房后，不得再次购买经济适用房；凡已经享受了房改政策购房，购买了经济适用房，参加了集资、合作建房者，不得以任何名义再次参加集资、合作建房，严禁变相搞实物分配或商品房开发。
（四）加强对经济适用房的监管
近年来，国家和地方政府在致力于解决中低收入者居住的经济适用房问题上所出台的一系列法规制度，除了需要根据实施中存在的问题加强建设与完善外，各级地
