一个转轨中发展的大国视角与政策选择
一、引言
过去二十多年中的经济转轨过程中，中国取得了突出的经济发展绩效。毫无疑问，持续的高经济增长来自于市场化取向的制度变革及其所导致的资源配置和激励改进。但进入20世纪90年代以后，渐进式改革所带来的矛盾开始凸显。一方面，政府不得不开始为城市国有部门支付重组成本，包括金融转轨成本和社会保障成本；另一方面，在城市化开始加速、人口流动不断增加的背景下，户籍制度改革仍然无法取得根本性突破；同时，在多种因素，包括政策不当因素的作用下，三农问题有所恶化，农民收入增长缓慢，城乡收入差距持续扩大。在这些问题中，缺乏永久迁移的不完全城市化、农村内部的农地调整、以及城市化、工业化过程中的农地征用三个问题特别突出。
就城市化和人口迁移来看，随着中国市场化进程的进一步发展，离土不离乡的乡镇企业发展模式潜力递减，但目前半开放式的户籍制度和城市管理体制仍然制约了劳动力的自由流动和人口迁徙，使得人口在不同区域之间、城乡之间的再配置无法充分、有效地完成。具体而言，目前的户籍制度使得人口由乡到城的流动在很大程度上成为不完全迁移，主要是单身、短期流动：一方面，它表现在流动人口进入大、中城市并享有基本的城市居民权利仍然受到限制；另一方面，跨省区人口迁移仍然受到比较严格制约。这一点非常重要，因为内地有大量的农业、甚至是非农业人口涌向沿海地区不同等级城市，但却无法获得居住地户口，从而很难在迁入地定居下来，不得不忍受家庭分居、子女教育无法保障、老人得不到照顾等痛苦。
不仅如此，在当前的经济环境下，农民工的职业身份决定了他们不能够进入到城市的正式就业体系中来，其所从事的往往是非正规部门的工作。非正规就业工人享受不到一般正规就业者享有的社会福利，就连基本的劳动标准也难以达到，比如工时、周薪、带薪假、最低工资、失业保险、医疗保险等等。从政府角度来看，由于国有企业下岗和城市贫困问题的增加，政府面临的社会保障压力迅速增加，资金严重不足。在这种情况下，流动人口，特别是由农村向城市迁移的流动人口的社会保障问题迟迟难以提上议事日程。
进城农民工的社会保障缺失使得他们无法切断与农村土地的关系，一旦他们在城市失去工作和收入，农村土地（包括耕地和宅基地）就成为其就业乃至生存的保障。进城农民工离乡不放土也对现行的农地制度的稳定性提出了挑战。
虽然集体所有、家庭长期承包经营的农地制度安排在相当一段时期内起到了促进和稳定农业生产的作用，但在具体操作中，由于多种因素影响，包括家庭人口变动的作用，在土地集体制赋予村庄内部每个合法成员平等地拥有村属土地的权利的情况下，农户地权缺乏稳定性，结果是很多地区农村土地不得不进行定期、不定期的大、小调整，很多地区农户家庭长期承包土地的权利无法实现。
比农地在村庄内部进行调整更加严重的是农地转非农地的问题。在城市化和工业化加速的背景下，政府用行政审批手段控制土地由农业用途转为非农业用途，使得农地使用性质转化必须通过征地途径改土地的农民集体所有制为国有制，并由于补偿方式不当和标准偏低带来了一系列社会矛盾和冲突，甚至带来很多失地农民，形成社会不稳定因素。
城市化过程中的人口迁移问题、村庄内部农地调整问题乃至于农用土地非农化问题，都是现阶段中国转轨与经济发展过程中面临的重大问题。在每个问题上，学术界已经进行了相当多的理论和实证研究，并有针对性地提出了一些政策建议。但如同我们将要指出的，上述三方面问题相互之间有着非常紧密的关联，需要用一个整体思路来进行分析，更需要在此基础上给出系统、具操作性的解决方案，以避免从任何单方面研究提供政策建议可能导致的顾此失彼。
本文以下部分安排如下，第二部分结合文献分析我国城市化过程中的流动人口、农地调整和土地非农化三个主要方面的政策问题，并探讨三者之间的相互关系；第三部分分析中国作为一个转轨中发展的大国所具有的特点及其对城市化与户籍制度改革的含义；在本文第四部分，我们对城市化和农地制度改革面临的主要政策选择进行了讨论；第五部分提出一个系统性解决上述问题的政策组合，并对该政策组合思路的含义及操作进行多层面的讨论；在本文第六部分，我们测算并报告了实施该政策组合的一个财政预算平衡方案；文章最后是结论。
二、主要政策问题与研究综述
2.1城市化过程中的流动人口
在计划经济时代，中国重化工业优先的发展战略伴随着以城市为主导的工业资本积累。由于这种发展战略与中国的丰富劳动力禀赋不相一致，城市无法创造足够的就业机会，只能通过户口制度等政策措施限制城乡人口流动来保证城市的低失业率和有限城市人口对于食物配给、住房、医疗、养老保险等福利的占有（林毅夫等，1999）。这构成了传统户籍制度的历史背景。
过去25年的经济体制改革逐渐放松了劳动力流动的限制，农村劳动力开始逐渐在城市寻求就业，但不同于其他很多发展中国家永久的、以家庭为主导的迁移构成城市化和长期经济发展的主要特征，中国劳动力流动的模式由于户籍制度的继续存在而显得非常独特。在上个世纪80年代和90年代前期，人口流动主要是由于乡镇企业发展导致的乡村地区内部由农业向非农产业的流动，同时政府推动的也主要是离土不离乡、非集中式的的乡村城镇化和中小城镇优先的发展战略。但到了90年代中期后，随着以外资、私营企业为主导的城市部门的竞争，乡镇企业就业吸纳能力增长放缓，甚至出现停滞的趋势，劳动力迁移开始转为大规模向城市制造业、服务业部门流动的模式。城市政府也开始意识到充分利用农村廉价劳动力发展城市经济的重要性，并开始逐渐清除乡村迁移人口进入城市低端劳动力市场的各种政策限制。全国第五次人口普查的数据表明，在中国1.21亿的迁移人口中，有9000万左右迁移到城市，其中8500万是从农村到城市的迁移人口（国家统计局，）。
改革前建立的户籍制度依然没有进行根本性的改革，构成了城乡一体化的阻碍。改革开放以来，特别是进入90年代以后，随着市场化过程的深化，以户籍制度为核心的一系列安排逐渐弱化，特别是一些生活必需品市场自由化及劳动力市场的逐渐开放，使得传统体制下限制人口流动的一些因素所起作用日益降低。但是，一些地区进行的不同程度的户籍制度改革尝试并没有取得根本性突破。不仅主要大中城市的户籍制度没有真正放开，在这些城市获取户口定居的门槛相当之高，而且跨省区的户籍改革仍然困难重重。即使在户籍制度改革进展最快的一些中小城市（镇），一段时期内户籍的获得也需要支付相当数额的资金购买，而同时这些中小城镇户籍所带来的潜在好处非常有限；相反，获得城市户口必须要放弃农村土地和计划生育政策城乡差异所导致的二胎指标，因此，这些中小城镇的户口改革并没有得到很大的响应。
在户口制度依然无法取得突破的背景下，城市居民仍然享受着一些农村迁移人口无法享受的福利。在上个世纪80年代和90年代，它们主要包括由工作单位提供的住房、医疗、养老安排，而近年来越来越多的城市居民开始接受雇主和城市政府提供的医疗保险、社会保障以及住房补贴。此外，城市居民子女也能够进入地方政府提供财政补贴的城市公立学校，而迁移人口子女往往需要支付额外费用进入，或只能进入民办的打工者子弟学校。这些与户口相关的城市福利安排使得农村迁移劳动力往往无法实现举家迁移、并且只有相对而言很短的就业和生活计划时段。当然，严格说来，大部分迁移人口无法享受的养老、失业和医疗保险等福利安排是由雇主（或工作单位）、而非城市政府提供的，不能被看成与城市户口直接相关，因此，在现阶段，城市户口主要意味着平等获取城市政府提供的社会救助（如最低生活保障），政府补贴住房（如经济适用房和廉租房）以及子女在城市公立学校就学安排的机会。
绝大部分迁移人口无法获得城市户口也与我国当前的政府间财政体制安排有关。在许多国家，社会保障等财政支出是由省级、乃至于中央级别的政府提供的，而在我国目前的政府支出安排体制下，城市政府则要负责为具有本地户口的城市人口提供基本社会保障、补贴住房和子女就学等一系列安排。随着近年来国有企业下岗工人和退休职工数目的增加，城市政府往往面临巨大的财政压力，也必然缺乏激励为迁移人口提供上述福利，结果是，虽然在过去十几年中中国的劳动力流动性显著增加，户籍制度仍然限制了城乡和省际之间的人口迁移，并使得劳动力流动在很大程度上成为短期、单身迁移。
户籍制度显著地阻碍了中国的城市化进程，并使中国城市化水平显著低于其他相似发展阶段的发展中国家的城市化水平。，官方统计的中国城市化率为40.5%.但在官方统计的城市化率中，不仅包括具有城市户口的常住居民，而且也包括没有城市户口、但到城市工作6个月以上的乡村迁移人口，以及相当部分在城市郊区因为土地被征用、但户籍没有转换的失地农民，以及部分由于统计口径偏差，实为农业、但被计入非农和城镇人口的农民，因此，实际具有城市户口的人口比例只有30%多一点。从表1我们可以看到，中国的城市化率一直显著高于全国具有非农户口的人口比例。在20世纪90年代前期，该差距在5-6个百分点，但以后，增加到了10个百分点。从绝对人数上看，、两者的差距达到1.4亿左右。考虑到中国大约有1000-万左右的农村非农户籍人口（如相当部分乡村教师，以及非建制镇的非农业人口），可以推断目前计算在官方统计城市化率内、但实际没有城市户口的城市人口将达到1.5-1.6亿，这其中最主要的是乡-城迁移且居住在6个月以上的人口和城郊的失地农民。根据第5次人口普查数据，乡-城迁移且居住在6个月以上的人口大约有8500万，一般估计现在应达到9000-9500万；至于失地农民，一般的估计，从1987年至，全国非农建设占用耕地共3395万亩，估计至少有3400万农民因此完全失去或部分失去土地。另外，由于违法用地数量一般占用地总量的20-30%，目前失地或部分失地农民的数量可能高达4000-5000万人。如果我们假设其中一半左右的失地农民已经转为城市户口，那么大约有-2500万未获户口之失地农民。乡-城迁移人
