关于食品安全监管职权划分的探讨
关于食品安全监管职权划分的探讨
众所周知的阜阳奶粉事件，震惊了全国，也暴露了食品安全监管体制的缺陷。
为恢复和提高我国食品信誉，确保人民身体健康和生命安全，为解决行政管理中长期存在的多头执法、职权交叉重复，建立“精简、统一、效能”的行政管理体制，国务院及时采取切实有效措施，发布了《国务院关于进一步加强食品安全工作的决定》（一下简称《决定》）。其中关键措施之一，就是进一步理顺有关监管部门的职责。规定“按照一个监管环节由一个部门监管的原则，采取分段监管为主、品种监管为辅的方式，进一步理顺食品安全监管职能，明确责任。农业部门负责初级农产品生产环节的监管；质检部门负责食品生产加工环节的监管，将现由卫生部门承担的食品生产加工环节的卫生监管职责划归质检部门；工商部门负责食品流通环节的监管；卫生部门负责餐饮业和食堂等消费环节的监管；食品药品监管部门负责对食品安全的综合监督、组织协调和依法组织查处重大事故。”。
一、《决定》的合法性
应该说，国务院的《决定》，监管职权划分明确，职责清楚。但是，执法实践中的多头执法、职权交叉重复现象并不因此消失，相反却造成更大的混乱。宜昌市卫生局按照《食品卫生法》对宜昌市福冠食品有限责任公司进行的一次执法行为，却被当事方以国务院文件诉为“超越职权”，并提起行政复议，执法监督为此陷入困境，宜昌市卫生局也因此发出了“暂缓执行函”；河南邓洲工商和卫生执法人员为争夺一箱问题奶粉，当街大打出手，为政府脸上抹了黑。
大家可能会问，“法大还是政府文件大？”，也就是说，国务院的《决定》合法吗？《决定》能改变法定的执法主体吗？对此，各部门往往都作出有利于自己的解释，甚至能根据不同“利”、“害”关系，随时作出不同且矛盾的解释。可以说各部门面对“利”、“害”，进退自如，游刃而有余。法律怎么能如此随意解释？当然不可以。我的观点是：国务院的《决定》合法有效，国务院有权改变法定的执法主体。
国务院是全国人民代表大会的执行机关，也是国家最高行政机关。国务院《决定》“关于进一步理顺食品卫生有关监管部门的职责划分”，符合《宪法》中第89条第1项、第3项的规定，国务院有权依据宪法和法律的授权，规定各部门和各委员会的任务和职责。该文件对卫生部等部门在食品卫生安全方面有关监管职责的划分，是行使宪法性权利，并得到《行政处罚法》第十六条（国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权）明确授权，同时也没有违反《食品卫生法》第3条规定，而是对各部门职责的进一步细分。不能因为《食品卫生法》还没有修改，就认为《食品卫生法》的执法主体还只是卫生行政部门，进而认为只有全国人民代表大会及其常委会才有权改变《食品卫生法》的执法主体。
《国务院办公厅关于继续做好相对集中行政处罚权试点工作的通知》（国办发〔〕63号）规定，行政处罚权相对集中后，有关部门不得再行使已统一由一个行政机关行使的行政处罚权；仍然行使的，作出的行政处罚决定一律无效。据此，卫生行政部门对生产加工环节的食品，不再有处罚权。最高人民法院关于如何认定质量监督检验检疫部门在产品流通领域中行政管理职权问题的答复（（）行他字第15号）规定，国办发（）56号文和57号文根据%26lt;中华人民共和国产品质量法%26gt;第七十条的授权明确规定，国家质检总局负责生产领域的产品质量监督管理，国家工商总局负责流通领域的产品质量监督管理。有关部门在行使行政管理职权时，应当以此为依据。据此，同样也可得出卫生行政部门对生产加工环节的食品，不再有监管权。
另外，1999年《药品监督管理法》执法主体的变更；最近《职业病防治法》执法主体的部分变更；上海《食品卫生法》执法主体的变更为食品药品监督管理局，也都是上述法律原则的具体应用。也许有人问，《行政处罚法》第十六条的规定，只是可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，而行政处罚权和监管权是不一样的。我想，行政处罚权的行使难道不是以享有监管权为前提吗？
二、《通知》中“卫生监管”得含义
如果说在生产加工环节，职责分工依照上述法律原则，还可以说是明确的话（将现由卫生部门承担的食品生产加工环节的卫生监管职责划归质检部门）。那么，在流通领域的对食品监管权划分的理解也就更加混乱。造成混乱的关键原因，是随后中央编办发布的《关于进一步明确食品安全监管部门职责分工有关问题的通知》（以下简称《通知》）中，增加了卫生部门对流通环节的卫生监管。那么，这里的“卫生监管”含义到底是什么？是对食品的监管，还是对场所的卫生条件，卫生防护和从业人员健康卫生状况的监管？《通知》的“质量监管”和“卫生监管”是什么关系？对此，各部门同样根据不同“利”、“害”关系，也作出有利于自己的不同解释。上面举的“河南邓洲工商和卫生部门执法人员为争夺一箱问题奶粉，当街大打出手”的例子，正是这种“有利就抢”真实写照。为了扩大管辖权，卫生部门把《通知》中的“卫生监管”认定，包括“对食品的卫生监管”，认为卫生部门有权监管流通领域的食品；而工商部门却把《通知》中的“卫生监管”认定为“对场所的卫生条件，卫生防护和从业人员健康卫生状况的监管”，认为卫生部门对流通领域的食品无监管权，只有工商部门才有权对流通领域的食品进行监管；但在消费者冯珉诉南京市工商行政管理局下关分局不履行法定职责案中，被告为了推卸责任，却又将“卫生监管”认定为包括“对某些食品的卫生监管”，同时认为《通知》中的“质量监管”不包括“对某些食品的卫生监管”，认为工商部门只能依据《产品质量法》查处食品质量违法行为，拒不承认自己是《食品卫生法》在流通环节的执法主体，更否认可以依据《食品卫生法》查处流通领域食品质量违法行为。这不正是“麻烦就推”的真实写照？
要搞清《通知》中“卫生监管”的含义，必须认真研究《决定》出台背景，认真领会《决定》的指导思想和原则，而决不能断章取义。从《决定》出台背景、指导思想和原则，很容易看出，《决定》是立足于解决行政管理中长期存在的多头执法、职权交叉重复，建立“精简、统一、效能”的行政管理体制。因此规定了“一个监管环节由一个部门监管的原则”。基于这一原则，我认为《通知》中的“卫生监管”只能指，“场所的卫生条件，卫生防护和从业人员健康卫生状况”，而且这一点也很容易从《通知》中得出，“工商部门……严厉查处销售不合格食品及其他质量违法行为，……卫生许可的主要内容是场所的卫生条件，卫生防护和从业人员健康卫生状况的评价和审核，（卫生部门）要严厉查处上述范围内的违法行为”。这样理解，《通知》也就符合《决定》的指导思想和原则了，我国的法制也就统一、和谐了，所以，只能这么理解！同理，对食品“质量监管”得理解，也应当包涵对食品卫生的监管。如果按照被告工商部门的理解，《通知》中的“卫生监管”是“对流通环节的食品监管，是对某些食品的监管”，这样岂不又成了多头监管吗？这样岂不又和《决定》“一个监管环节由一个部门监管的原则”相悖吗。
为了证实对《通知》中“卫生监管”的理解，冯珉在南京悦家超市有限公司（家乐福）购买了违反《食品卫生法》第十条的加药食品，并向南京市工商行政管理局下关分局申诉举报，在该分局以无管辖权为由移送卫生部门处理后，又对其提起履行法定职责的行政诉讼，希望得到审判机关的认定。
该案经过三个月的审理，最后法院作出判决：确认被告南京市工商行政管理局下关分局，对冯珉反映的违禁加药食品享有管辖权，责令被告限期依据《食品卫生法》履行法定职责。至此，历经数月的管辖权争议，随着法官审判锤的重重一击，顺利的拉下了帷幕。这一审判也为我国依法行政体系和谐、统一，交上一封满意答卷。（这只是可能结局的一种，判决结果尚为着出）
三、中编办《通知》的法律地位和效力
我们都知道，国务院《决定》是相当于行政法规的其他规范性文件，是行政法的渊源。那么，《通知》又是个什么性质的文件，其法律地位又如何，对行政执法有拘束力吗？从《通知》签章的党徽标志，可以认定这是一份党的文件。根据法理，党的政策还不是法的渊源，党的政策只有转变为国家政策，才是法的渊源。
既然《通知》不是行政法的渊源，那么对行政执法就没有拘束力了吗？当然不是。首先，坚持共产党的领导，这是一项基本原则；其次，从中央机构编制委员会工作规则，可以看出”管理党中央各部门、国务院各部门的职能配置及调整工作，协调各部门之间、各部门与地方之间的职责分工。”,正是其职责之一；最后，我想中编办这种“党政一体”的机构，应该是我们社会主义初级阶段的一个特色，做到党政分开恐怕还得有个历史过程。
四、《决定》的合理性探讨
......
综上所述，食品安全监管职责调整的任务繁重，我们要从大局出发，按照《决定》提出的进一步加强食品安全工作的指导思想、原则和目标，坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，认真贯彻党的十六大精神，牢固树立以人为本、执政为民的思想，全面履行执法的职责，切实把食品安全工作放在突出位置，加大执法力度，强化日常监管，切实保障人民群众的饮食安全和身体健康。