农村集体非农用地流转受困现行法律第2页
体，土地租金返还交租者。如 果实际已经使用土地，建了建筑物，后果就严重了。法律规定，合同无效，土地返回所有者 ，但他不能取得建筑物的所有权。尽管建筑物是以土地所有权人的名义合法报建，但是承租 商为出资建筑方的，返还时，集体还要以建筑物和附着物的现值，返还不当得利，将建筑物 的投资返还给投资人，出租土地和厂房的投资风险转嫁给了集体。正因为法律不保护集体非 农用地租赁行为，就让一些坏人在承租集体土地和物业的过程中钻了法律的空子，坑害了农 民和集体，自己则谋取了非法利益。有些企业如果经营不下去了，就起诉。有些企业是在合 同期满之前，向法院起诉。比如合同是期限，到期后其地上建筑物得无偿归集体，于是 他们会在到了7～8年时，有意不交租金以引起起诉，在法院认定合同无效后，集体还得向他 们返回建筑物的价值，他们反而能从集体拿回投资。目前在广东，从省到地市到县市级法院 ，都这样处理。这种结果对集体来说简直无法接受，法院的领导对此很苦恼，他们反映在处 理这类案子时压力太大，村民要示威。村民说，我们老老实实的，人家钻空子。骂法院不是 保护好人，是保护钻法律空子的人。
判案人员的执法是公正的，地产庭的负责同志告诉我们，有些案子他们是违心判下去的 ，集体和农民肯定是不接受的。这种社会现象违反了法律的公平原则，保护了坏人，如此众 多的能让坏人钻空子的案情频繁出现难道就不应该找找法律本身不适应社会经济发展的问题 了吗？也就是说，在现行法律下，地方政府所作出的变通，无论多么符合当地实际，也无论 它能给集体和农民带来多大福利，这种做法都无法绕开现行法律的约束。因为现行的《土地 管理法》、《农业法》、《民法通则》，出于保护耕地的目的，对集体土地转为非农建设用 地卡得死死的，而且对土地的出租设定了更为严格的限制。《土地管理法》第9条规定，国 有土地，农民集体土地可以给单位和个人使用。《农业法》第4条规定，国有土地和集体土 地可以依法转让。集体土地可以依法转让给单位或个人使用。但是，《土地法》第63条和《 民法通则》第83条，却又明确集体土地不能出租、转让与出让。也就是说，按照现行法律， 农民要将集体的土地这篇文章做活是不可能的。
完善有关农村集体非农用地法律是当务之急
南海在土地使用上所反映出的现实与法律的冲突，表明目前法律的规定已明显滞后于经 济发展的现实。不允许集体土地在转为非农用地以后的出租、转让的法律规定已严重制约经 济发展。
具体而言，第一，将农村集体土地转为国有，不利于农村的工业化和城市化。按照现行 政策规定，这两种性质的土地在参与工业化时，土地的价格差别太大。如果是农民自己将集 体土地非农化，其主要支出集中在搞填土等基础设施建设，即使加上购买异地土地农转非指 标，一亩地的费用也就几万元。而如果是变成国有土地，就是一般工业用地办出让手续，其 费用起码也要15万元。对企业来讲，地价如此高昂，是难以承受的，地方利用土地招商引资 以发展当地经济的愿意也只能落空。
第二，现行的法律法规鼓励的是让集体以自用的土地来办企业。据我们了解，在浙江温 州等地，广东的南海、顺德、东莞等地，凡是私营企业发达的地方，集体出租土地现象就较 为普遍。集体组织已经不会再去办企业了。他们出租土地，为一批批民营企业的不断壮大提 供了条件。我们的法律已经严重滞后于沿海发达地区的土地利用现状，甚至违反了制定法律 条款的初衷。
第三，现行的土地法规在制定时，没有考虑到近几年大量乡镇企业改制的实际情况。企 业改制后的土地使用者已不是本集体组织，他们要么向农村集体组织交纳土地租金，但法律 不答应；要么通过国有出让获得土地使用，但成本太高。这是一个两难的困境。乡镇企业改 制后土地问题已对现行法律、法规的修正形成倒逼之势。
第四，无论是将土地转为国有，还是集体利用自己的土地自办企业，都无法保障土地非 农化以后农民的土地权益。在广东这类土地级差收益十分显著，农民已经觉醒了。有的地区 ，单靠国家强制的办法以使农民失去土地的做法已很难行得通。如果没有机制来保障土地非 农化后农民对土地级差收益的分享，其后患无穷。
第五，由于集体土地不允许出租，地方和企业只能采取变通的办法来应对。但是，这对 投资者也不利，因为他的资产长期处于高风险状态，无法建立长期预期。
因此，更为现实的做法是，在法律和政策上作出调整，使集体土地进入市场合法化。也 就是说，在农业用地经过有关批准已办理非农用地手续后，应允许除买卖以外的土地出租、 转让。也许有人说，这样是否会不利于保护耕地？但事实上，禁止集体土地的转让、出租， 不仅没有起到保护耕地的目的，反而会影响经济的发展。要保护耕地，核心在于把住第一道 关，即严格土地农转非的手续，在这个前提下，再将第二道关放开，即将土地非农化以后的 权利用活，才能促进我国稀缺土地在非农化以后的高效利用。
