如何摆脱乡村法治的困境
中国青年报记者罗旭辉讲述的一个真实故事
1995年9月30日，是《行政诉讼法》实施5周年纪念日，山东省聊城市阳谷县闫楼乡周庄村农民周广立上县城赶集，阳谷县法院行政诉讼庭副庭长郑江昌等法官在宣传行政诉讼法，来一个人就边递材料边说：“有冤案没有？民可以告官。”
周广立从此走上了为乡亲们义务代理民告官的行政诉讼路，被称为“农民律师”。至今，他已为阳谷县乃至河南省靠近山东地界的农民义务代理了200多起行政诉讼案，被告大多是乡政府，也告过县林业局、县公安局，绝大部分胜诉。后来名气渐大，提起周广立，村民们有口皆碑，邻乡也有人请他帮助讨公道了。
尽管他曾因此而得罪了乡村的干部，并且也遇上了挫折，如为了逃避可能的报复，他到外县、外省“过了3个月流浪生活”。他还有过挨打的经历：他曾代理一村民向法庭状告计划生育部门违法罚款，而招致副乡长等人劈头盖脸的一顿乱打，被打晕在地，打人者扬长而去。周广立第二天上乡政府评理，乡长不认账；他又到乡派出所报案，派出所说：“没有证据，无法处理。”
尽管周广立非常气愤，但是，他仍然对法律和法院充满信心，因而以自己的方式（当然也是一个合法的办法）来发泄心中的怨气：他到县法院行政诉讼庭要了几百份《民可以告官》的宣传材料，贴到杨庄乡各村的显眼处，每一张宣传材料上都留下自己的名字和住址。由此足以看出法律在一个乡村农民心目中的分量。
但是，终于有一个案件，不仅摧毁了周广立的信心，还难为了为农民群众主持公道的人民法院，法院在无奈之中，向县委县人大递交了一份被记者称为“记录中国农村法治化进程的重要文本”的报告。
那个让“农民律师”周广立改变看法并使法院颇感为难的案件是：1995年5月，阳谷县四棚乡以薛庄村部分村民犯有“妨碍公务”罪，并有制造假冒伪劣商品和超生、非法占地建房等行为为由，动用推土机将部分村民的60余间民房推倒，家电、衣物全部抢走。1996年3月，薛玉玲等8位被推倒房屋的村民找到周广立，要告乡政府，问能不能打赢。周广立告诉他们：“犯了法该坐监的坐监，但乡政府推倒民房绝对不行，应该赔偿，官司准能打赢。”当天，周广立就帮他们写好起诉状交至县法院，要求撤销被告四棚乡政府侵犯原告财产权的具体行政行为，退还被抢走的财物，并赔偿损失36万元。
这起周广立认为必胜无疑的官司，却立不了案。1996年5月底，阳谷县法院为此案专门向县委和县人大常委会请示，据《中国青年报》报道，此请示的大致内容是：法院认为，此案事关全县大局，遂向县委有关领导汇报，有关领导非常重视，但却指示法院可考虑暂不立案。有的诉讼代理人依照行政诉讼法第42条“应当在7日内立案，或者作出裁定不予受理”的规定，多次来法院催促，同时上访到中院，有的到省电视台上访，中院领导也多次来电或面促催办。县法院处于两难之中：一方面，依照法律理应立案，若立案裁判，乡政府行为无法可依，将会败诉。而此类行为并非四棚乡一乡仅有，虽判决结果对今后规范乡政府的行为是有益的，但其产生的连锁反应，对目前四棚乡乃至全县工作将造成很大影响，县有关领导认为应暂不立案，应是基于此种原因。另一方面，如不立案，即剥夺了当事人依法应有的诉讼权。起诉人在收到法院“不予受理”的裁定后，也可能上诉或者越级上访，不仅法院要承担执法不严的责任，有关人员受到错案追究，更会影响县里的工作，其社会影响无法估量，最终还是要通过诉讼解决争议。
法院的两难与依法行政
法院的两难反映了当今我国基层司法工作中的一个具有一定普遍意义的问题，它有着深刻的历史原因，解决这一问题无疑对在中国广大的农村社会推动法治化进程，具有重要意义。
1978年，中共十一届三中全会制定的农村政策解放了农村的生产力，使农民获得了土地的承包经营权利，进而也就使农民拥有了更多的个人财产权利，这正如“控制了一个人的物质生活就容易控制其思想”一样，一旦一群人获得了物质上的可自主支配资源，则这群人就会产生权利意识和民主要求；除非依照法律规定他们履行某种义务，否则他们不会再像过去那样“听话”。
于是，与经济改革解放生产力同步的是，国家的政治体制改革为保障公民的权利提供了日益完善的法律根据。据统计，现在我国已有法律和行政法规1000余部，地方性法规4500部，规章2.8万部。这3万余部规范性法律文件，构成了我国当今社会政治经济文化生活各方面的基本行为规范，既是政府依法行政维护社会秩序的准绳，又是公民履行义务行使权利的根据。法律在定纷止争、保障社会稳定发展中发挥着不可替代的重要作用。
然而，在一些地方（尤其是乡村工业经济欠发达的农村地区），一个特殊现象出现了：乡村干部对农民负担的额外加码、对农民利益的随意处置及基层政府在处理涉农关系时违法行政、违法处罚。这一现象既与旨在解放生产力的经济改革目标不合拍，也与以发展农村的民主、维护农民的权益这一政治目标相悖。
于是，农民的上访——大多体现为让各级政府官员头痛的越级上访和群体性上访——就成了不少农业大省的一道颇为让人无奈的风景；即使在沿海发达地区，往往由于基层政府不认真遵守关乎农民利益的法律政策（如土地管理法律和政策），而在水利交通等工程建设征地补偿工作中，克扣农民的补偿款，进而激化矛盾，往往诱发农民群体性阻止工程施工等事件的发生。
如何培养对法律的信心
终于，有一个农民因一个看似偶然的机会，学会了选择一种理性的方法——诉讼而不是上访或者群体性闹事——去处理他与政府之间的纠纷与冲突。
当这种纠纷与冲突是个别情形时，他往往能够从法院那儿讨回他想要的说法（尽管胜诉的判决不少没有执行，但对当事人而言，“理”已经讨回来了）；但是，一旦碰到政府大面积的违法行政，即使阳谷县法院这个被山东省高级法院荣记集体二等功的人民法院，也被难住了，更何况一个没有单位、不收费用的义务代理者周广立？
周广立对法律（准确地说应当是对司法）“最终”已经丧失了信心，这似乎是过于悲观了；但是，连法院都无法执行法律时，作为一个公民又如何能够培养起信心？
尽管如此，一个从未受过正规法律教育、一个连看书都得借助字典的、以种田为生的农民，却以他的直观感受，体验到了当今中国基层法治滞碍难行的心理和体制原因，这从周广立写给最高人民法院的信就可以看出，也许他并不一定理性地认识到他的信在法学理论上的意义。
1.农村基层政府的行政官员没有完全认同法律。尽管行政官员们可能曾经认真学习过党的十五大报告，知道现今的治国方略是法治，然而，他们未必知道这法治的主体是人民群众，法治的对象是国家官员承办的国家事务，因而，他们总是能够制定并采取一些与国家宪法和法律抵触的“县法”（即土政策），从而不当干涉了“宪法”规定独立行使的司法权力、侵犯了农民的民主权利、财产权利甚至人身权利。
官员为什幺不认同法律?可能是因为法律的价值取向之一是规制公共权力，而任何公共权力天然具有被滥用的倾向，即权力总是试图冲破规制。再加上基层工作的繁杂，官员们又总是乐于采取效率较高的土办法处理一些棘手的问题，这些办法有的恰恰是与法律规定的程序相对立的。这又与法制另外一个特征不符：现代法治注重程序强调公平。
2.司法体制尚不足以自行克服法外的不当干涉。官员不认同法律所导致的顶多是违法行政，而这正是行政审判的价值所在——以国家的司法权力监督制约政府的行政权力，从而使政府的违法行政行为造成的后果通过行政诉讼得到纠正、使相对人的权益得到救济，因此，行政官员不依法办事，这并不是严重得不可救药的问题；要紧的是，这负责审判的人民法院最后也受制于那个不依法行政的政府的干涉，从而使维护正义的最后一扇大门也关上了。然而，周广立为阳谷县人民法院发出去的1200多份《行政诉讼法》宣传材料的结尾却曾经自信地写上了这样一段话：“鼓起你的勇气，用法律保护你的合法权益，促使行政机关依法行使职权。阳谷县法院的大门随时都在敞开。”
现在，周广立在信中说：“我要求行政机关依法行政，行政机关对我不满；我要求法院依法办案，法院受行政机关的干涉，也对我不满，我还有什幺办法呢？”
笔者本人根据多年基层司法工作的经验，曾经有过为农民兄弟写一本法律知识小册子的想法，然而今天看来这一想法虽然有理但却显得幼稚：需要是最好的老师！那个没有接受过任何正规法律培训的周广立，他的故事给了我这样的启示。
现实还告诉我们，真正需要加强法制教育的重点对象，不是群众，而是政府官员(可见中央部署的法制宣传教育重点对象无疑具有深刻的现实意义)。同时，中国的法治不是要等到政府官员的法律意识自动觉醒以后才能真正实现，在农村，那种以农民没有文化这一所谓的国情为理由，替基层的违法行政行为辩解，进而对法制持怀疑态度或者视法律为“整治刁民”工具的观点，也是完全站不住脚的。
法治需要的市场经济基础业已轮廓显现，农民在改革20年后也大多在经济上摆脱了一大二公体制下的贫穷，这一状况使得农民产生了对法治的渴求，即他们需要完善的法律体系和公正的司法机关来保障他们的法定的权利和利益。
基层的司法者为什幺要对那些按照宪法和法律应当受理的案件向地方的领导人请示呢?宪法和法律本身就是重要而成熟的政策的定型化，严格执行法律，就是执行执政党的政策，司法尤其是民事行政司法又具有较高的专业性，更应当遵守“司法机关依照法律独立行使司法权”的宪法原则(也是党的十五大正式确定的司法制度改革的基本原则和奋斗目标)，而我国基层的现实是：司法总不能摆脱来自各方面的不当干预，导致纠纷不能及时解决，诱发一系列社会问题（在这一问题上，司法体制改革的必要性与业已完成的工商行政管理、技术监督和人民银行等行政执法体制改革颇为相似）。看来，司法体制的改革，尤其是中国市县一级司法体制的改革，已经成为维护农村稳定发展的重要一环。
现在迫切需要解决的是：在中国广大的基层，如何建立公正有效的、能够依法独立行使职权的司法体制，以通过这种体制及时解决包括公民与政府矛盾在内的各种社