为农民提供基本而有保障的公共产品推进城乡协调发展（条建议）
去年月日至月日，我院在海口召开了“中国农民权益保护国际研讨会”。与会的余名中外专家就“农村公共政策与农民权益保护”、“农村劳动力转移的制度安排及农民土地的权益保护”、“农民组织建设与农民权益保护”、“农村基层政权组织改革与农民权益保护”、“稳定农村土地关系与农民权益保护”等议题进行了讨论。我院执行院长迟福林研究员在会议开始时所作的“为农民提供基本而有保障的公共产品”的主题演讲，引起与会者的普遍关注。参考中外代表的观点，结合自己的研究，我院提出此份建议报告。
一、为农民提供基本而有保障的公共产品是当前城乡协调发展的迫切任务
、为农民提供基本而有保障的公共产品是我国改革发展新阶段的客观要求。统筹城乡经济社会发展不仅是新阶段解决“三农”问题的基本出路，而且是全面建设小康社会的重大任务。从现实的矛盾和问题出发，统筹城乡关系，重要的措施是为农民提供基本而有保障的公共产品。世纪年代以来，我国的公共产品供给一直实行城乡分割的“双轨”制。为农民提供基本而有保障的公共产品，有利于打破城乡分治的基本格局，有利于推进城乡协调发展，也有利于党的农村基本政策与改革发展的进程相适应。改革开放以来，党在农村出台了以家庭承包责任制为重点的基本政策，对实现农村改革和发展的历史性突破，产生了重大作用。进入年代，随着市场机制的确立，农业作为弱质产业，农民作为弱势群体在市场经济条件下处于十分不利的地位。因而，应当因势而变，不断打破城乡分治的既有格局，实行城乡统筹发展，鼓励和支持大量农村剩余劳动力向城市转移。否则很难解决农民增收、农业发展、农村稳定等问题。并且，经过多年经济的持续快速增长，国家也初步具备了解决这一问题的能力和条件。
、为农民提供基本而有保障的公共产品是我国农村改革进入新阶段的重大任务。当前，我国的农村改革已进入以城乡协调发展为目标的结构性改革新阶段。要打破城乡分治的基本格局，必须加快改革城乡严重不合理的制度安排。就是说，在市场经济条件下，要打破解决“三农问题”的制度性障碍，首要的是改变城乡分治的政策框架和制度安排，政府有责任、有义务为广大农民提供基本而有保障的公共产品。
、为农民提供基本而有保障的公共产品，要以人为本，优先解决广大农民生存、发展的基本保障问题。传统的城乡分治政策框架和制度安排，是以“市民”与“农民”严格分开为基础的。我国宪法规定，中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。实际上，农民由于“身份”的制约，没有真正享受到国家应当为他们提供的基本公共产品。ｓａｒｓ危机逼迫我们深刻思考人的发展、社会发展与经济发展的关系。经济社会发展归根结底是为了人的发展，要给人们以更多、更切实的“人文关怀”。由于改革发展实践中的某些偏差，农村的社会发展出现某些十分突出的问题，尤以农村公共卫生为甚。年，农村卫生费用占全国卫生总费用．％，年为．％，年下降了个百分点。年全国卫生总费用为亿元，其中政府投入为．亿元，用于农村的卫生费用为．亿元，仅占政府投入的．％，亿城市人口享受到的国家公共卫生和医疗投入是亿农村人口的倍。为农民提供基本而有保障的公共产品，就是要以人为本，优先解决广大农民生存、发展面临着的基本问题。
二、为农民提供基本而有保障的公共产品，要以人为本，优先解决广大农民生存、发展的基本保障问题
、尽快建立农村最低生活保障制度，完善农村基本的救济体系。
（）先试点后普及，逐步在全国范围内建立农村最低生活保障制度。农村最低生活保障制度是满足农民需求最基本的公共产品，是维护农民作为公民应当享有的生存权利的要求，也是政府应当承担的义务。最低生活保障制度是现代市场经济国家普遍实行的以保障全体公民基本生存权利为目的的社会救助制度。我国建立农村最低生活保障制度要坚持先试点后普及的原则。通过试点，目前全国已有 个城市和 多个县开始建立这项制度，取得了比较明显的成效，为全面建立城乡最低生活保障制度提供了成功经验。要在试点的基础上总结经验，力争在未来的－年中在全国范围内普及这项制度。农村最低生活保障水平要和当地的经济发展状况相适应。各省可以设立不同的保障线，发达地区可以高一些，贫困地区可以低一些。中央政府要加大对贫困地区的转移支付力度。各地应当尽快制定出农村最低生活保障制度的细则，使其纳入法制轨道，增强其稳定性和可操作性。
（）改革旧的救济方式，在农村建立新的与市场经济相适应的救济体系。我国农村救济体制的基本框架是在计划经济时期形成的，许多传统的救济手段被承继沿用至今。尽管近些年来进行了很多改革，但从体系建设的角度来看，仍然存在许多不足：当前农村的救济标准偏低，无法满足当前的生活需要；救济款项不能按时发放；救济面偏窄。要通过整合，搭起农村社会救济制度的框架，通过创新形成个人、政府、社会多方面的救济款筹集渠道，满足农村贫困群体多层次的救济需求。要坚持统筹规划、协调兼顾的原则。当前农村救济工作中存在的救济标准乱、手段单一、资金不稳定、救济资金使用整体效益差、工作管理粗放、操作不规范等诸多问题。根本原因是整个农村救助工作缺乏统筹规划和长远设计，难成一体。新的救济制度一定要把农村各类救济对象放在同一个层面上，明确其救助需求之间的相互关系，进行总体安排，科学论证，使各项农村救济措施相互兼顾，协调衔接，相互作用，成为一个有机的整体。
、尽快建立农村基本的公共卫生保障制度。
（）以大病统筹为重点，加快在农村建立公共卫生保障制度。公共卫生是人的生存发展最基本的要求，是现代公民应当享有的最基本的公共产品之一。但我国农村公共卫生保障系统十分脆弱。对广大农民来说，“健康就是财富，疾病就是贫困”。相当多地方的农民还没有摆脱“小病不治，大病等死”的状况，一旦遇到较大的疾病，要治疗就有可能倾家荡产。一些贫困地区的农民虽然脱贫了，但是还经不起疾病的冲击，一旦要花钱治病，就会很快返贫。要以大病防治为重点，首先在农村建立大病、重病社会统筹机制。对农民生存造成最大威胁的其实是一些大病和重病，这些疾病治疗往往要花费农民数年的积蓄，甚至还要借钱。这部分医疗费用必须尽快纳入社会统筹，让全社会来负担，来分散农民遭遇的健康风险。公共卫生是公共产品，不能完全市场化，国家应建立和完善农村卫生专项转移支付制度。要逐步建立农村公共卫生事件应急体系、农村公共卫生救助体系、农村公共卫生责任追究体系。
（）改革现行医疗卫生管理体制，探索将农民工纳入公共卫生医疗保障体系的可行性方案。中国的农民工数量接近一个中等国家人口，如此庞大的一个社会群体长期没有公共医疗卫生保障是不正常的。由于农民工的流动性比较大，按照户口所在地还是工作单位所在地的规定进行公共医疗卫生保障，是迫切需要解决的问题。可以制订细致的规则进行安排，比如可以按照在农村和城市居住的时间等标准进行细分来确定，进城打工的农民工中有相当一部分人有缴费能力，迫切希望参保，但由于政策原因目前不能参保，无法享受医疗保险待遇。对这部分农民工，可以考虑纳入到城镇医疗保障体系。对收入低的农民工，可以考虑降低准入门槛，允许其缴纳部分医疗保险费，享受相应比例的统筹基金支付待遇。要统筹规划，积极制订方案进行试点工作，探索将农民工纳入公共卫生医疗保障体系的新路子。
、进一步完善农村的基本义务教育制度。
（）中央财政要大力支持农村义务教育。在我国现行体制下，中央政府在发展农村义务教育方面承担的责任太少，实际上乡镇政府和农民群众承担了主要责任。这一方面导致相当多地区的县乡财政难以支撑，严重影响了农村义务教育的发展，另一方面导致农民的教育负担过重。事实上当今世界上绝大多数国家中央财政都在义务教育上扮演了重要角色，而且许多国家实现了义务教育基本免费。全国农村中小学教师约万人，按每人年工资元计算，全年需要亿元。如果中央和地方政府承担的比例定为：，即中央财政承担才仅有大约亿元。此外，中央政府还可以发行国债来解决问题，中央财政可以采取逐年增加农村义务教育的支出，最终全部承担农村义务教育经费。
（）动员全社会力量支持农村义务教育。农村义务教育的普及是一项系统工程，需要全社会共同关注和支持。尤其在当前我国的教育制度尚不完善的情况下，多种形式的社会助学还能够起到很大的补充作用，甚至能够起到立竿见影的作用，应当大力倡导。
（）赋予农民工子女和城市居民同等的受教育权利。在传统城乡分治的政策框架之下，城市教育体制事实上将农民工子女排斥在城市教育门槛之外。城市学校有各种各样的规定，对农民工子女收取比城市学生多得多的额外费用，而农民工的收入本身就很低，根本无法保证其子女在城市正常读书。这种情况必须迅速改变，要尽快取消一切对农民工子女在教育方面的歧视性规定。要保障农民工子女接受义务教育的权利。农民工流入地政府应采取多种形式，接收农民工子女在当地的全日制公办中小学入学，在入学条件等方面与当地学生一视同仁，不得违反国家规定乱收费，对家庭经济困难的学生要酌情减免费用。要加强对社会力量兴办的农民工子女简易学校的扶持，将其纳入当地教育发展规划，统一管理。
、以保障劳动就业权利为重点，建立农民工权益保护制度。
（）建立适应市场经济要求的新型农民工社会管理体制。农村富余劳动力向非农产业和城镇转移，是工业化和现代化的必然趋势。当前，无论城镇居民的生活还是城镇经济的发展，都已离不开农民工。但是大多数城市对农民工还是采取一种防范式的管理，这种旧的管理体制不仅阻碍了农民工有效地融入城市生活，而且造成了很多严重的社会问题。城市政府要转变思路，重新规划、制定新的农民工管理办法，设立专门机构进行管理，要突出为农民工服务，把对农民工的管理和服务结合起来，把对农民工的管理更多地融入到对他
