法治难题与行政法的任务
法治难题与行政法的任务
当前中国法治面临的最大难题是什么？我认为是法律实施问题。改革开放20多年来，我们制定了大量的法律和法规，立法成果有目共睹，但执法问题令人担忧。很多法律仍然停留在书本上，尚未转化为我们共同的生活准则，有法不依、执法不严的问题尤为突出。执法难题是我国由计划经济转向市场经济，由人治走向法治过程中产生的，有着复杂的社会背景和历史原因。各地经济发展不平衡，有些地方的极度贫困是造成经济秩序混乱的主要原因；中央和地方经济利益不一致也造成了法律实施不统一、执法不力。地方为了发展经济、显示政绩，往往置国家法律和法规于不顾，对违法行为采取放任自流、包庇纵容甚至袒护的态度，结果造成了中央的法律法规在地方执行不畅、政令不通。由于不同行政机关之间在维护经济秩序方面职权不清、责任不明，特别是对于执法机关的越权和不作为行为缺乏有效的监督和责任追究制度，极易导致“有利的大家争着管，不利的大家推一边”的结果。加之我们缺少统一周详的行政组织法和程序法，关于行政机关权力和责任、行使权力的方式、步骤、时限等都没有明确详细的规定，给行政机关滥用自由裁量权创造了可乘之机，影响了行政执法的效果。而对于普遍存在的各种违法行为，由于司法机关本身存在地方化和行政化倾向，所以也很难发挥应有的监督和制裁作用。此外，对于行政机关作出的有些处理决定，缺乏相应的执行手段和执行措施，特别是缺乏追究刑事责任的规定，造成很多违法行为屡禁不止，反复出现。
必须看到，解决法治难题，保证法律实施是全体法律人共同肩负的一项责任。立法者谨慎立法、执法者严格执法、司法者公正司法是确保法律实施的基础。作为规范和监督执法者权力的最重要手段，行政法至少可以从以下两个方面发挥作用。
首先是重塑行政理念。法治的真谛在于良法得到一体遵行，政府的所有行为必须依据法律，符合法律规定既是依法行政的根本要求，也是政府最重要的执政理念。如果我们的意识仍然停留在工具主义法律观阶段，仍然拒绝法律的平等适用，那么，我们的法治理想就永远遥不可及。除了法治观念外，还应当强调政府守信的观念。我们不能想象一个不守信用的政府机关或反复无常的行政人员能够公正合法地履行自己的职责，我们也不能设想朝令夕改的法律法规能够维护正常的社会秩序和公民利益。政府行使权力不仅应该公正合法，而且应该恪守信用，失信于民、随意行政、滥用权力的应该承担法律责任。此外，为了控制日益膨胀的行政自由裁量权，应当引入行政法上的比例原则。只有依法行政、信赖保护、比例行政等行政法原则成为政府行为的基本准则和尺度时，人们头脑中的法观念才能逐渐形成，法律的真正实施才有可能。
其次是建构完善的行政法制度。在行政组织制度方面，由于长期以来行政机关内部职权划分不清，执法机构林立、多头执法、职权交叉重叠、机构和人员膨胀的现象十分突出，社会管理的空白点也依然存在。因此，建立健全各个行政机关的组织法律制度，划分清楚各机关的职责和权限，是保证行政机关公正、高效、充分地行使权力的前提。同时还必须重视对行使公权力的其他事业、企业单位和社会团体的授权和规范，特别要研究界定事业单位、社会团体等公务法人与其内部组成人员之间发生纠纷的性质，尽快建立起有效的争议解决机制，消除权利救济的真空。在行政管理体制方面，要运用法律手段明确各级行政机关的责任和权力，落实行政执法责任制，重点加强对行政不作为行为的监督，综合运用多种手段解决执法问题。各级政府应当克制行使权力，减少对市场和社会的过度干预，避免错误行政决策带来的执法阻力。地方政府不宜对当地的经济增长承担直接的责任，应该把工作的重点放在城市管理上，力戒对执法活动的非法干预。对于执法不力，违法行为长期得不到遏制的地方和部门，首先要追究行政首长的法律责任。同时还要综合运用财政、奖励、指导和政府合同等多种手段，疏导违法行为，支持地方经济发展。尤其要保证地方执法机关的行政经费，形成对执法者有效的激励和监督机制，切断执法部门与非法者的利益联系，铲除腐败滋生的土壤，打掉违法行为的“保护伞”。
独立公正的司法制度是救济受害人、监督执法者的最重要保障。因此，改革现行司法体制，建立一套独立于行政权力，免受地方干预的实行垂直管理的法院体系，对于保障法律的实施具有十分特别的意义。我们不能只满足于每年将近10万起诉讼案件这样一个数字概念，而应当看到真正的官民争议远不止10万起，大量的争议被堵在法院大门之外，即使受理的争议其审理难度大大超过我们的想象。原告经过千辛万苦赢得的胜诉判决往往得不到执行。行政诉讼法已生效十二年之久，但深入人心的行政诉讼制度尚离我们很远。司法本身的中立和独立诉求与现实生活对诉讼的法外干预形成明显的反差，这已经成为制约行政诉讼发展的最大障碍。更令人担忧的是国家赔偿制度，由于立法本身存在归责原则界定不清、含义不明、赔偿范围优先、程序不公等问题，使得一部人们信赖的人权保护法被束之高阁，很少适用，加之赔偿经费与行政经费挂钩、赔偿责任与领导人政绩挂钩等做法，更是这部法律举步维艰。因此，适时修改行政诉讼法和国家赔偿法、扩大诉讼范围、消灭权力救济真空、改革司法体制、完善行政救济制度是当前行政法面临的重要任务。
面对法律实施的难题，我们应当时刻提醒自己，立法的数量猛增、执法运动和专项治理接连不断、诉讼官司成倍增长、法学著作汗牛充栋等都不意味着法治，也不能证明法治时代已经来临。只有依法、守信、忠诚于法律的观念深深地扎根于我们的头脑时，只有法治社会必备的制度日益完善时，只有当良好的法律被多数人自觉遵守、成为人们处理相互之间关系的首选规范时，只有政府机关和其他公权力主体的行为被牢牢地控制在法律范围之内而不敢越雷池一步时，只有当立法部门不再为法律的数量而埋头立法、执法部门不再为应付上级指示而运动式执法时，法律实施的难题才有可能得到彻底地解决。