城市化建设投融资机制改革的实践与探索
改革开放以来，绍兴县城镇建设发生了巨大的变化，有力地推动了县域经济和社会事业的快速发展。但同时也应该看到，自进入九十年代以来，随着以市场为导向的改革向纵深推进，社会主义市场经济体制的加快建立完善，我县由于受传统集体经济运作方式的影响，城镇建设投融资体制改革显得相对滞后，在一定程度上制约了城镇建设的持续健康发展。因此，如何在改革开放新形势下，按照市场经济新要求，探索我县城镇建设投融资体制改革的新路子，新方法，便成为一个值得研究的课题。
一、我县城镇投融资机制改革的实践
（一）制度创新筹资。用足用活有关政策规章，合法合理筹集建设资金，是当前城镇建设投融资体制改革的重要内容。近几年来，政府为推进投融资体制改革，加快市政基础设施建设，出台了包括“四自”政策在内的一些政策规章。我县在交通建设中注重用好“四自”政策，改变了政府财政包办交通基础设施建设的传统做法，一定程度上缓解了交通建设资金短缺的矛盾。98年上半年，县委、县府按照“政企分开，权责明确，两线运行”的原则，组建了县交通投资有限公司，对县财政原投入交通“四自”工程的2亿多元资产进行了置换，用于新的大交通建设。同时，积极争取到104国道东、西路段二只“四自”工程，还争取到在绍大线绍兴县段单独设立“四自”公路收费站，然后又成功地将绍大线绍兴县段的经营权以8500万元的价格转让给市交通投资有限公司，并由市交通投资有限公司同时承担全额出资改建104国道东泾路段。经过二年时间运作，共盘活交通财政资金5亿多元，有力地推进了交通设施建设，也缓解了财政对交通投入的压力。
（二）面向社会融资。根据“政府规划、多元投资、规范管理”的建设要求，本着“谁投资、谁经营、谁受益”的原则，我县全面开放城镇建设市场，激活社会各界的投资动机，为社会创造了投资介入的良好环境。99年初，为巩固轻纺城联托运整治成果，原打算由有关职能部门投资兴建联托运有形市场，后实行市场开放，吸引了柯桥粮油公司、交通实业公司等五家企业共同参股8500万元，投资兴建北联托运市场，使这项拆迁建筑物达3万多平方米的交通工程政府不但不花钱，而且还获得存量土地出让收益3000多万元。针对柯岩风景区良好的发展势头，及时组建了柯岩风景区投资有限公司，吸引社会力量投资建设，通过股份化运作，实现风景区开发建设从政府主导投入为主转向以企业投资为主，加快了风景区开发建设步伐。
（三）运用资源生资。在市场经济条件下，城镇一些由政府控制的资源可以合理生财增财。以地生财是其中一条重要途径，在城镇建设中，路、桥等市政基础设施的投入，其产出直接体现在土地出让收益的增加上。近年来，我县通过做活做好土地文章，严格规划控制，建立先规划后供地机制，努力在最大限度上实现城镇国有土地资产的增值。例如，98年柯桥开发委在土地继续冻结的形势下，千方百计依法批得土地2600多亩，为开发建设和以地生财打下了坚实基础，99年以来已成功组织了三次土地使用权公开招投标，获取上亿元建设资金。另外，为搞好柯桥镇中综合改造工程，也通过公开拍卖原镇中土地使用权，获得建设资金3840万元。
（四）规范管理聚资。在城镇建设大力开拓财源的同时，进一步规范建设程序，严格要求工程设计和招投标等管理，使开源与节流并重。建立县建设工程交易中心，在柯桥开发区试点取得经验基础上，坚持以“公开、公平、公正”和合理低价的原则进行建筑工程施工的公开招投标，并对工程所需的设备、材料也进行招投标采购。二年来，全县建筑市场通过抓招投标管理共节约建设资金近1亿元，其中柯桥开发委节约建设资金近5000万元。轻纺城公铁立交桥通过强化设计管理，多方科学论证，择优选择方案，节省建设资金4000万元；开发区污水治理系统也通过优化设计节省投资上千万元。同时，认真推行建设项目业主负责制，99年全县县乡公路建设中，县政府专门出台政策，明确各镇政府为建设业主，由各镇自主筹资建设，这样既调动了各镇搞交通建设的积极性，又有利于强化管理，节省建设投资。
二、投融资机制改革中存在的问题
（一）聚财观念和理财方式不适应
长期以来，由于受传统计划经济体制约束和传统财政理论的影响，财政工作长期局限在预算内资金调节和分配范围里。近年来，虽然加强了对预算外资金的管理，但财政调控资金仍十分有限，而且财政预算管理同时还要确保各方面的增长。我县虽然总体经济实力在省内县市中处于前列，但财政基本上还是“吃饭财政”，随着城市化建设步伐加快，各方面对财政资金需求越来越大，建设资金的供需矛盾仍十分突出。在新的形势下，对财政工作提出了新的更高的要求，亟需转变聚财观念，改变理财方式，拓宽理财渠道，着眼于全社会资金的运筹和调节。
（二）地方政府筹资融资能力弱
近年来，对一些重大基础设施建设，我们虽然按照城镇建设市场化要求进行了积极探索，但是很大程度上是依靠政府行政手段的推动，并且大部分都是明显盈利的项目，没有真正按照市场经济规律要求进行运作，缺乏充分利用社会性资金规范的操作手段，影响了城镇建设市场化的有效推进。而另一方面，目前银行存贷款差很大，有相当一部分存款资金得不到有效利用，从去年来我县福利彩票火爆的场面也反映出社会上有相当一部分闲散资金未被集聚利用。因此，在新的形势下，政府必须进一步拓宽融资渠道，增强融资能力，引导社会资金投向城镇建设。
（三）相关政策制度不配套
现行户籍管理制度、住房制度、土地使用制度和社会保障制度等政策，主观或客观上阻碍了城镇化的推进。比如土地管理政策方面，近年来，国家加强了对城镇建设用地的控制，但城镇化建设势必要增加用地，用地的限制一方面影响了城镇化建设，另一方面制约了利用土地资源集聚城镇建设资金。又比如，对一些重大基础设施，尽管社会要求建设者热情很高，但如果采用群众集资的方式又与“减负”政策相矛盾。再比如，地方发行建设债券与现行融资政策和管理权限相冲突。所有这些制约着城镇建设资金的运筹，影响着城镇化进程。
三、深化我县投融资改革的对策思路
（一）超前规划，吸引资金
搞城镇化建设，规划是第一步，而现代城镇的建设规划必须是科学的、超前的。特别是针对我县城镇建设资金目前比较短缺的现状，通过科学的、超前的城镇建设规划，以吸引全社会资金，加快城镇化进程，就显得更为重要。绍兴历来是文化之邦，又毗邻省城杭州，中心地理位置十分突出，因此，对城镇的现代化建设进行科学、超前规划是完全具备客观条件的。为此，我们要邀请或委托国内外一流专家、学者进行设计，以现代化的要求，高起点、高水平、高标准进行超前地规划。根据目前的市县地域调整，我们要以柯桥县域中心的开发建设为契机，带动整个城镇现代化建设，要通过这次机遇“筑巢引凤”，吸引企业、社会个人来投资建设，实现“人民城市人民建设”的建设资金自我平衡、自我积累、滚动发展新模式，从而加快城镇化建设进程。
（二）产业集聚，汇集资金
加快城镇化发展必须与产业结构调整、新兴产业的培育紧密结合起来，以产业集聚促进城镇发展，以城镇发展带动产业升级，相互联动，相互促进。
首先要大力发展第三产业。据有关资料称，第三产业占国民生产总值的比重应与城市化水平是一致的，而从世界经济的发展看，经济越发达，第三产业在国民经济中的比重也越高，特别是一些高层次的第三产业，是依附于一定规模的城市而生存、发展的。从我们绍兴县目前的情况来看，在这方面还有相当大的差距，因此，要抓住这次加快城镇化建设的大好时机，以柯桥县域中心为重点，大力发展第三产业，努力提高第三产业在整个经济中的比重，引导和鼓动企业、个人投资第三产业。在继续发展商贸流通、餐饮服务、交通运输、房地产、金融保险业的同时，重点发展旅游休闲、文化传媒、中介服务和社区服务业等四大行业。其次要加快工业的发展。工业是城镇化的基本动力，城镇化的过程同样是工业布局形成、企业规模集聚和产业结构升级的过程，没有工业的规模优势，没有城镇的聚集功能，就没有城镇化的实现。再次要积极推进农业产业化。通过增加对农业的有效投入，推动农业产业化发展，是农业实现现代化的必由之路，也是财政发挥职能，引导发展效益农业，提高农业的社会和经济效益，促进农村人口城镇化，走城乡一体化发展道路的有效途径。另外，在推进城镇化过程中，还要把中心城镇建设与建立特色工业园区相配套，努力用产业经济特色塑造城镇特色，使一、二、三产业齐头并进。
（三）面向市场，筹集资金
城镇化建设是相对无限度、高投入的系统工程，仅靠财政资金安排是难以全方位开展的，需要多渠道筹集。在社会主义市场经济条件下，要摆脱过分依赖财政投入的习惯心理，彻底改变市政公用设施是福利型事业的陈旧观念，确立起“经营城镇”“让使用者付费”的新理念。必须提倡举社会之力办社会之事业，聚各方之力推进城镇化，最关键的就是要建立和完善符合市场经济规律的社会化、多元化、市场化的投融资机制。
一是利用财政信贷调控。财政要增加县级转移支付对区域性基础设施建设的支持力度，赋予城镇一级政府较完善的财政权限，增强乡镇财政投入积极性。鼓励金融部门加强对城镇建设的中短期信贷支持，加快重大项目建设。财政还可以加强对社会闲散资金的调控，运用市场竞争机制，鼓励私营业主介入社会公共产品领域，对有收益的基础设施项目通过发行债券和实行股分制形式，开设股权交易来吸收社会、个人资金，调控部分社会财力。对有收益的项目要成立投资性公司，政府安排部分项目启动资金，更多的资金由公司来动作，以减轻财政压力。
二是放开放活城镇公用设施和经营市场。坚持“谁投资、谁管理、谁受益”的原则，将部分基础设施和公益事业推向社会、推向市场。如可以依法对非农建设用地实行有偿、有期使用，通过有计划地投入部分城镇土地，采用出让、拍卖土地使用权等方式，提高土地资源效益，形成“以城建城、以地养城、滚动开发”的城镇建设良性循环。还可以实行城镇土地的有偿开发和基础设施的有偿使用，对城镇建设中的经营性项目、公益性项