北仑区政府工程建设与管理的实践与探索第2页
制。局长为实施项目的总责任人，分管局长、科长、施工管理人员在各自职责范围内承担项目的建设管理责任。项目责任人是管理工程项目、组织建设实施、协调施工现场的专业管理人员，项目责任人具体负责工程项目的施工现场管理、办理相关手续，并在管理职责范围内承担工程项目的质量、安全、工期等管理责任。项目责任人实行委任制，工程管理业务科室负责人或分管局长根据工程特点和专业等具体情况，提出项目责任人的初步名单，经局务会议（业务例会）讨论，由局长颁发委任文件。项目责任人实行分级管理，小型项目或一般项目，项目责任人由业务科室的专业技术人员担任，中型项目由业务科室负责人担任项目责任人，大型项目或重要项目由分管局长担任项目责任人。项目责任人在职责范围内对所管理项目的质量、安全、工期等承担责任。三、政府工程实行统一建设和专业管理后取得的成效
在计划经济模式影响下，我区乃至全国的政府工程都由政府各部门建设、监管，成立建筑工务局是北仑区对政府投资工程建设管理体制的一项改革和探索，也是一种有别于企业性质的政府部门“代建制”，它使政府投资工程建设出现了几点变化：
一是源头治腐。建设领域是腐败案件多发区，如何防止和杜绝“工程上马，干部下马”现象，是各级党政及司法部门不懈追求的目标，更是建设行业主管部门极为重要的工作任务。区政府批准设立建筑工务局的职能之一是从源头上遏止腐败，各级领导在各种场合均反复谆谆告诫，建筑工务局不能因工程集中统一管理就变“分散腐败”为“集中腐败”。建筑工务局不收费、不提成，规范管理程序，严格执行建设工程质量终身责任制，管理人员工资和办公经费由财政全额拨付，形成不能腐败、不敢腐败、不愿腐败工作机制的同时，也有利于监督部门长期系统地分析研究这种管理体制，建立政府投资建设工程科学管理模式。
二是解决了建设主体模糊问题。政府各部门自行建设时，建设主体往往是内部基建部门或一次性业主，工程完工后，管理机构解散。现在，建筑工务局作为区政府的常设机构，代表政府行使建设职能，较好地解决了政府工程建设主体缺位的问题。
三是解决了超投资问题。政府各部门自行建设，使用单位充当业主，其利益与工程息息相关，受利益驱动，投资控制意识不强，而工务局是财政拨款的事业单位，与工程本身没有任何利益关系，投资控制比“超脱”，能严格按计划部门下达的计划进行建设，且通过专业管理手段进行投资控制使原来屡见不鲜的超投资状况有了根本改变。
四是解决了非专业人员搞建设存在的诸多问题。强化建筑工务局专业项目管理职能，人员大部分是大学本科以上的专业技术人员，内行管理，能够发现问题并及时加以解决，施工单位难以钻空子，政府利益得到有效保障。由各部门自行建设时，临时组建的项目班子达不到专业要求，集中管理后，由于工务局具有专业、技术和经验优势，能对政府工程进行科学管理，有利于做好“质量、工期、投资”三大控制。
五是促进建筑市场更加规范。业主行为不规范是造成建筑市场混乱的一个重要因素。工务局则通过建立有效的监督机制和严格的制度化、规范化管理，防止了各种不规范行为的发生，并起到了示范作用。如拖欠工程款，垫资建设等建设行政主管部门三令五申禁止的问题得到解决。
六是国家以及省、市的建设政策、法规得到更好地贯彻落实。政府各部门的自行建设相对于其主业来说，其工程建设只不过是“副业”，“隔行如隔山”贯彻落实国家以及省、市的建设政策法规比较被动，而工务局是“自家人”，对贯彻落实国家以及省、市、区的建设政策法规比较主动、自觉和到位。
七是较好解决资源重复配置的问题，节省了投资。通过把好项目设计“优化关”、工程建设“监理关”和“结算关”，所有已结算工程项目在保证优质的基础上，均未突破工程概算。以往建一个项目要组建一个项目班子，工务局现有编制人员20人。其他部门负责工程建设的人员可以整合优化。全区从事政府投资建设管理的人员数量大幅减少，费用大幅降低，提高了效率。
八是增强了企业自律意识。政府工程实行统一管理，各施工企业若发生违规违约行为，很可能失去政府工程这个大市场。有远见的企业不会自断门路，理智的选择是保证工程质量，树立良好的企业形象。
九是纪检部门监督更加有效到位。分散管理时，纪检监督部门面对千家万户，集中统一管理后，为纪检监督部门提供了透明的廉政监督台，同时可以把专业管理中的机制和制度引入到反腐预防体系中，用专业机制、制度等手段解决工程建设中的腐败问题。
十是有利于保障建筑企业的权益。建筑工务局代表政府做业主，与建筑工务局签定合同就相当于与政府签定合同，企业的权益有保障。从前由某些企业受政府委托做业主，因企业本身存在小集团利益，有与施工企业争利的本能；加上企业存在经营失误破产关闭问题，与之所签合同的保障性不高。建筑工务局专门管理政府工程，有比较规范的管理制度和操作流程，人员精干，责权分明，阳光操作，与之打交道比较简单易行。
四、几点建议
（一）为政府工程建设管理创造良好的法制环境
在政府工程管理体制问题上，首先，机构的定性、定位和相关的责任问题要充分研究和制定清楚，然后通过法规的形式把它们明确下来，在法律上明确它的地位、性质。包括确定出一个明确的责任主体等。当前我们实施的《北仑区、开发区政府投资项目管理办法》缺少具体的可操作性和计划的前瞻性，《办法》中对使用单位、建设单位等表述概念不明确，界定不清楚，建设单位与使用单位在建设过程中配合尚存在一些矛盾。不利于建设单位组织实施。机构定性、定位不明确，区政府各相关职能部门职能范围不明确。迫切需要具体化和可操作性。建议在符合法律法规的前提下，尽快制订出一个具有深度和高度的操作性强的《办法》或《实施细则》，建议区委、区政府做好相应的沟通工作，由区政府出面与相关职能机构取得必要的协调，推进这项工作的落实。
（二）建立促进高效率的管理机制
在事实上，无论在什么时候或哪个体制，政府的公共财政投资一定是计划经济的模式，一定要按计划经济模式运作。在总体上看，建筑工务局的职能是代表政府的业主职能，是执行者，机构在执行过程中实际上只是起到了在政府的各个职能部门中的协调作用。为此，我们必须明确成立机构的目的，控制投资、统一集中的专业化管理和反腐败这三项任务成为这个机构存在的意义和生命力。我们是否可参照香港政府工务署等境外和国外类似机构设置的做法，进一步明确建筑工务局的机构设置、基本权限和行政职能等，赋予协调政府有关职能部门的相应权力。鉴于建筑工务局在当前政府工程管理体制改革中属于一个刚刚起步的新生儿，建议区政府和相关部门一定要大力扶持和积极配合，在机构的人员配备、设置及工作费用问题上给予倾斜，以充分保证机构的正常运作。
（三）建立起有利于人才引进和专业化管理队伍稳定的激励机制
政府工程管理是一项政治责任重大的事业，也是技术难度大的特殊岗位，而区建筑工务局成立一年多来一直处于压力大、责任重、人手少、办公经费和基本待遇得不到保障的尴尬局面，20个在编管理人员在夜以继日地管理着过去数倍人管理的庞大而复杂的政府工程。我们应通过一种什么样的机制保持我们机构的人才？如何设计一个对机构项目管理专业人才责、权、利三方面合理协调的机制？政府又如何提供机构充分发展的空间和平台，使机构得以实现其自身的职能目标。建议尽快增加人员编制，减轻过去需要几百人管理的庞大而复杂的政府工程建设管理的压力，有利于集中精力更好地创建精品工程。
（四）建立和完善政府对机构考核系统及项目评价标准
运用现代化管理手段，建立起一个完整的政府项目建设档案，为政府工程名录的建立积累数据。把不同类型的项目的各种数据都取得相应的原始资料，为今后政府投资管理的建设提供了决策依据。同时,对建设政府工程的施工单位、设计单位、监理单位等也要建立企业信誉档案和相应的考核制度，为以后的招投标工作提供择优依据。政府部门要建立健全相应的基础资料（包括各种运作范本、数据），在投资建设中要制订出规范的操作指导，包括制定出在政府投资建设项目评定环节中经济指标这样的一个标准体系作为政府投资的参照和依据，对项目的评估和审核要有一个明确的要求。在此基础上，建筑工务局还要建立完善一整套科学的对机构和人员的考核制度，通过标准化管理推进工作的开展。