学习实践科学发展调研报告——行政执法中残留的误区剖析
道路运输管理机构作为交通部门对运输市场开展行业管理的部门，其本质是经济秩序管理，兼顾运输安全管理，目的是建立“统一、开放、竞争、有序的运输市场”。如何在运输市场稽查中，杜绝公路三乱，对运政检查的情况进行绩效评定，更有效地行使行政检查权力，分清运输市场稽查中行政检查与行政处罚的关系，直接影响到能否按照执法程序顺利实施行政执法行为。在此，我在实践中遇到的一些问题，结合学习实践科学发展观活动和当前道路运输行政执法中存在的问题及对策进行探讨，以理清模糊认识，希望能促进运政检查工作健康发展。
一、当前运政稽查中的主要问题。
(一)对行政检查与处罚、强制执行、行政复议、救济相互关系还存在模糊认识。在开展运输市场稽查中，我们常常将“查处分离”，简单认为就是由不同执法人员或部门科室履行检查、处罚职责。而没有认识到行政检查作为独立的行政行为，与行政处罚相伴而生，又是绝然不同的概念;行政检查与行政处罚、强制执行、行政复议都是相对独立的具体行政行为。
(二)不能有效行使检查权。按照依法行政的原则，只有合法的行为，才是有效的行为，才会产生合法法律效果。在目前实施运政检查时，片面注重了人员要件，即检查时，符合了2名以上运政执法人员，并出示交通部《交通行政执法证》，在道路上实施检查时出示省政府办公厅制发的《道路检查证》。但在行政检查的权限要件上还存在一定疏漏。例如，执法检查实践中，往往将涉嫌黑车经营的相对人，带离黑车现场，执法人员独自对车辆进行检查，查找营运记录、客运票据、招揽生意的牌证等相关辅助证据。没有当事人在车辆现场，违反了行政检查的公开原则。
(三)对行使检查权认识不清，混淆查处的对象，造成执法行为欠规范的问题。例如，1、在行政检查中的询问笔录与行政处罚立案调查笔录，死套模式千篇一律，不能反映出当时的真实情况和被询问人的语言习惯，降低了笔录的可信度。2、发现无道路运输证从事经营活动，或者超出道路运输证所标明的经营范围运输危险货物的车辆，可以中止其运行。但在检查过程中，有时超出此规定范围，对持有无效道路运输证从事运输经营活动的，也发出了强制措施凭证。对证据保存登记与强制措施凭证，不能正确恰当使用。3、《行政处罚法》第三十七条规定，收集证据过程中，在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下，经行政机关负责人批准，可以先行登记保存。开证据保存清单时，有的执法人员往往跳过行政负责人审批程序，使之留于形式。4、行政处罚有一般程序和简易程序两种，有的稽查部门往往只采用一般程序，虽然通过层层把关避免了工作中的疏漏，但客观上使一些可以用简易程序处罚的违章行为程序复杂化，影响了办事效率，增加了被处罚对象的麻烦。5、另外在执行处罚方面。有的处罚对象不在指定的时间内到运政稽查部门接受处理，个别处罚受理窗口怕麻烦图省事，依法跟踪强制执行的情况较少，降低了运政执法的严肃性和运管部门的权威性。
(四)纵容了“有罪推定”的习惯思维。《行政处罚法》第30条规定：“公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，依法应当给予行政处罚的，行政机关必须查明事实;违法事实不清的，不得给予行政处罚。”但有的执法人员往往不注意区分开展行政检查、实施行政处罚以及落实强制执行和做好行政复议(救济)等具体行政行为的关系。从拦车检查开始，就臆测黑车违法经营事实成立，在行政检查过程中，表现在靠检查中发现的孤立证据，来直接进入处罚阶段。例如，仅凭车辆上发现的几张客运票据，没有取得当事人对非法营运事实的承认，就认定事实存在。这种不开展补充调查取证，不形成充分证据链的简单化做法，不仅违反了重大违章必须三项以上证据的规定，更易造成冤假错案。同时，也忽视了程序要求，违反了行政检查后，进入行政处罚立案阶段，对重大违章，要进一步开展调查取证的程序要求，未取得证言，未查清事实，把一开始的行政检查与立案后的调查取证，混为一谈。在行政相对人并未自认违法的情况下，作出的行政处罚决定，不仅缺乏足够的证据，违反了程序，更将“有罪推定”的惯性思维固化，对违法事实的认定无疑难以令人信服。
二、进一步规范运政检查权的行使的几点建议。
(一)规范检查权的行使。要求执法人员在行使公务时一律先亮证，后实施检查执法。上路查处黑车，面对非法经营者的打骂、恐吓、撒泼等，检查人员坚持依法行政。通过明确岗位职责，落实行政责任追究制度，建立运政检查的绩效督查制度。在实施行政检查等具体行政行为时，达到执法工作的“六化”，即：执法权限法定化、执法内容标准化、执法程序合法化、执法制度规范化、执法监督经常化、执法管理制度化。尤其结合江苏省运管系统目前正在实施的iso9001质量管理体系运行工作，按照qr7.5.2“生产和服务提供过程的确认”条款，对“稽查执法和处罚过程”这一特殊过程进行定期确认，从所提供的稽查设备能否满足稽查工作需要;人员任职能力是否符合行政检查、处罚岗位要求;行政检查、处罚、复议等是否符合《交通行政处罚程序规定》、《道路运输行政处罚规定》及运政稽查工作流程、交通行政处罚工作流程指导书的要求，以确保稽查执法和行政处罚过程能满足稽查管理和服务工作的需要。
同时也要正确运用处罚条款，道路运政机构对于黑车、黑驾培的处罚按《国道条》，对于非经营性危险货物运输按国务院《危险化学品安全管理条例》、交通部《道路危险货物运输管理规定》，另外对于一些违章行为处罚条款仍依据修改的交通部《道路运输行政处罚规定》予以处罚。但所有“行政处罚”的程序和文书要按照《交通行政处罚程序规定》执行。
(二)正确理解“查处分离”原则。行政检查权是行政机关的基本职权之一，对经营者予以处罚，必须事先对构成该违法行为的事实、证据进行检查，并在立案后予以全面、客观、公正地调查，收集证据。在《交通行政处罚程序规定》中第十五条也明确指出，“必要时，依照法律、法规的规定，可以进行检查”。因此，无论是处罚前实施的独立检查行为，还是在立案后，配合处罚调查工作，实施的必要补充行政检查行为，都反映出“检查权的行使是处罚权实现的必要手段”，执法部门有行使检查权的权利和义务。
(三)“陷阱取证”所得证据应排除。要树立程序公正才能保证实体公正的观念，必须在法治理念的指导下，确立这样的一种行政执法思路：通过法律预先规定的程序，收集违法行为的证据，并通过收集的证据认定违法事实，再依法给予处罚。
(四)加强法制教育，来帮助一些尚有片面认识的执法人员。一切政府机关都要依法行政。交通运政执法是运输管理机构依据法律、法规、规章和规范性文件实施交通运输行业管理的活动。要组织干部职工学习《中华人民共和国行政处罚法》、《交通行政处罚程序规定》、《无照经营查处取缔办法》等法律、行政法规，加强对交通部《机动车驾驶员培训管理规定》、《道路运输从业人员管理规定》、《道路危险货物运输管理规定》、《道路货物运输及站场管理规定》、《道路运输车辆维护管理规定》中监督检查的条款的学习，严格按照职责权限和法定程序进行监督检查。提高对依法治国、依法治交通战略意义的认识。
(五)正确认识打击黑车的目的，推进依法行政，树立运政执法形象。打击黑车最终目的，是为维护市场经济秩序，推动运输行业更好服务于社会公众。交通执法人员要摒弃为罚款打击黑车的不正当目的，对违规者实施处罚时严格遵循依法处罚，教育并重的原则。正确对待党和人民赋予的行政执法权力，端正交通行政执法队伍行业风气，认真履行行政执法人员的责任和义务。以《交通行政执法基本法律知识教程》等教材为主，加强岗位培训力度，树立与社会主义市场经济相适应的法律意识和民主法制观念，纠正以权代法、权大于法的旧习惯和旧作风，掌握运用经济手段和法律手段管理交通经济和社会事务的本领，增强依法行政的自觉性。全面推行和贯彻落实《交通职业道德规范》和《交通行政执法职业道德基本规范》，严格约束言行，提高思想道德素质。努力建设素质优良、行为规范、纪律严明、作风过硬的交通行政执法队伍。