关于改革干部选任初始提名方法的调查与思考
关于改革干部选任初始提名方法的调查与思考
近年来，改革初始提名方法问题受到了中央和地方各级党委的高度重视。，自治区将这项工作列入了深化干部人事制度改革和组织制度创新的总体安排之中。对此，乌海市委组织部亦迈出了积极探索的步伐，先后派出考察组赴江苏宿迁学习考察，组成调研组深入三区和部分市直部门专题调研，选定海勃湾区作为改革初始提名方法工作试点，最终在立足地区实际、借鉴外地经验、总结试点工作、综合干部群众意见、建议的基础上，认真思考，反复斟酌，提出了一些探讨性意见。
一、改革初始提名方法的必要性
首先，初始提名是干部选拔任用工作的关键环节之一。干部工作的实践表明，初始提名直接影响和作用于其他环节，干部一旦被提名就基本意味着被任用。据我们对138位有代表性的干部群众发放的调查问卷显示，认为干部选任过程中初始提名环节最重要的占52.2%，认为考察考核环节最重要的占33.3%，认为讨论决定环节最重要的占8.7%，认为任前公示环节最重要的占5.8%（见图1）。由此可见，深化干部人事制度改革和组织制度创新，进一步提高干部选任工作质量，就应该先从改革初始提名方法、规范初始提名程序入手。
其次，初始提名是监督“一把手”用人权的重点所在。初始提名是地区主要领导有效行使用人权的开端。目前，在干部选任各个环节中，只有初始提名缺少详细的程序规定，缺少有效的监督制约，个人权力运作空间很大，而且具有一定的隐蔽性，容易产生用人上的不正之风。调查问卷显示，51.4％的干部群众认为初始提名环节容易由少数人或个人说了算，不够公开、透明。同时，也正是由于这个环节操作上的隐蔽性，导致初始提名成为一些领导发挥“影响”的最主要环节，其个人观点和意图可以起导向性、关键性作用，甚至导致初始提名失公失范。分析全国各地的一些用人腐败案例，“暗箱操作”都是从初始提名环节开始的。因此，改革初始提名方法、规范初始提名程序是从源头上防止用人不正之风的有效措施。
第三，改革初始提名方法是深化干部人事制度改革进程中必须攻克的难点之一。其原因有三：一是现行的初始提名方法在多年的实践中已成为固定模式，为人们所熟知和接受，渐成积习，即便有种种不满，但真要改变这种方式，仍会遇到种种阻力；二是现行的初始提名方法虽然方式单一，但形式众多，各种形式各有利弊，如何“取其精华，弃其糟粕”、如何合理整合、如何引入新的更加科学的方式、如何化理论为实践，需要研究解决的问题很多；三是一些干部特别是领导干部对改革初始提名方法有担心，有顾虑，怕动作过大、操之过急影响干部队伍的稳定，怕提名权交给群众有悖于党管干部的原则，不利于今后开展工作，同时也怕自己手中的权力被削弱等等。不过，虽然困难重重，面临诸多问题，但改革初始提名方法是深化干部人事制度改革的大势所趋，是落实群众“四权”的必然要求，势在必行。
二、现行初始提名方法的利弊分析
目前，干部选任初始提名的产生渠道主要有两条：地区和市直部门的副职以从本地区、本部门符合条件的干部中产生为主；地区和市直部门的正职以从本地区、本部门符合条件的副职中产生及通过干部交流为主。
干部选任初始提名的产生方式主要是以民主推荐结果为重要依据。具体方法是：组织部门先到空额单位组织民主推荐，再综合民主推荐情况、日常掌握情况及实绩考核结果确定推荐对象，最后由书办会提名考察对象，一般为等额提名。
在实际操作过程中，民主推荐的形式包括组织推荐、个人推荐、会议投票推荐、个别谈话推荐、个人自荐等。
客观看待上述几种推荐形式，个人推荐实质上是以领导推荐为主，有它的可取性。由于领导平时工作中接触干部较多、较广，对干部的了解相对全面、准确一些。因此，如果能客观推荐干部，是合理的，有利于选准人。但实际操作时，这种形式常常变形、走样，掺杂了过多的人情、利益关系，容易引发用人上的不正之风，同时也对组织部门正常选拔任用干部造成一定的干扰。
会议投票推荐形式则是目前广泛采用的一种较为科学的民主推荐方式，较好地体现了群众公论的原则。因为干部怎么样，群众最有发言权。但目前会议投票推荐的范围有局限，往往仅在本单位的干部职工中进行，若单位人数较多，结果相对客观，若单位人数较少，则结果就不足以反映真实情况。
个人自荐形式拓宽了选人用人的视野，自古就有很多名将、名士毛遂自荐的佳话，但现在却常常被一些别有用心的人当作跑官、要官、买官、卖官的挡箭牌，让“歪嘴和尚念错了经”。
其它推荐形式也是各有利弊，有待进一步完善，不再一一列举。
总的来说，尽管中央颁布的《党政领导干部选拔任用工作条例》明确规定，必须经过民主推荐提出考察对象，然而实际操作过程中，党委有了人选意向，再让组织部去履行程序，或由书办会推出人选后，让组织部直接考察的现象也是客观存在的。事实上，不论采用何种推荐方式，初始提名权始终掌握在少数领导手中，始终是“少数人在少数中人选人”。调查问卷中，认为现行初始提名办法群众参与程度高的仅占4.4%，较高的占18.1%，一般的占47.1%，较低的占30.4%（见图2）；四分之一的被调查对象对现行的初始提名方法及效果不满意。正是由于现行的初始提名方法不尽科学、程序不尽规范，直接影响选任干部质量的提升，也是干部选任工作中屡屡出现问题的症结所在，因此，迫切需要进行改革。
三、改革初始提名方法应遵循的基本原则
改革初始提名方法具有很强的政策性和业务性，操作起来要求高，难度大，应遵循以下基本原则：
（一）扩大民主原则。扩大民主，是干部人事制度改革的基本方向。党的十六大明确提出，要“扩大党员和群众对干部选拔任用的知情权、参与权、选择权和监督权”。改革初始提名方法就是要进一步扩大初始提名环节中群众参与程度，体现群众公论，在干部工作中坚持和落实群众路线。
（二）积极稳妥原则。要处理好积极与稳妥的关系，既要积极探索，勇于创新，大胆实践，敢于突破原有的思维方式和具体方法，把一些切实可行的新思路、新制度、新方式引入初始提名环节，又要在坚持“党管干部”指导思想的前提下，以《党政领导干部选拔任用工作条例》为依据，注意保持干部工作的连续性和干部队伍的相对稳定。可以先搞好前期试点，成熟后再全面推开。
（三）规范可行原则。目前，干部选任初始提名环节从根本上来说还是缺乏规范性政策。《干部任用条例》对初始提名环节虽然作出了一些规定，但较为笼统，不便具体操作执行。改革初始提名方法应该充分考虑这一点，既要坚持规范化、标准化，又要力求简便，易于操作，尤其是在提名的标准、程序、责任、处置等方面的规定要具体，切实可行。
（四）注重实效原则。近些年来，干部工作方面建立的各种制度比较多，但有相当一部分落实得不好，流于形式，没有达到预期效果。改革初始提名方法必须在见实效上下功夫，做到改必行，行必果，违必究。
（五）整体配套原则。干部选任工作是个系统工程，是个不可割裂的有机整体，环环相扣，层层推进，任何一环出了差错，都直接影响整体工作质量。因此，改革初始提名方法也不能单纯地、孤立地就提名改提名，必须要有整体观念，通盘考虑，注意改革后的提名环节与后续环节的衔接。同时，还要建立健全配套的制度措施作保障。
四、改革初始提名方法的基本思路
(一)进一步扩大民主推荐的范围，更加广泛地听取民意。组织部门到空额单位进行民主推荐时，除要求本单位全体干部职工参加外，还要适当扩大范围，吸收主管单位领导、二级单位主要负责人、服务对象代表等人员参加推荐，更广泛地了解民意，听取群众意见。另外，鼓励个人名义对确实优秀、突出的干部署名推荐。
（二）推行差额提名制度和提名公示制度，进一步增强初始提名的科学性和透明度。提名考察对象，特别是出现推荐票分散、缺少意见较为一致的人选或多名人选基本条件大体相当的情况时，要按选拔职位的一定比例，提名两名或两名以上考察人选。正县级职位一般应按选拔职位1∶3的比例提名差额考察人选；副县级职位一般应按选拔职位1∶2的比例提名差额考察人选。海勃湾区此次试点的两个科级岗位是各按1：3的比例进入考察程序的。差额提名考察对象后，应在一定范围内进行公示，接受干部群众的监督。对于干部群众反映强烈、问题重大的，一经核实取消提名资格，问题复杂需要进一步核实的，暂缓进入考察程序。
（三）实行“三票制”，充分尊重群众的初始提名权。干部管理权限内出现岗位空缺时，首先到报名人员或拟推荐对象所在单位进行民主推荐，为第一票；再次在全市县级干部中进行定向推荐，为第二票；最后在全市地级干部中进行提名推荐，为第三票。推荐对象按比例逐次递减(如第一轮可设一定比例也可只要求得票超过半数，第二轮1：5，第三轮1：2)，最后差额提名考察对象。重要职位的人选提名还要注意听取党代表、人大代表和政协委员的意见。从我市海勃湾区试点情况来看，为进一步扩大推荐对象范围，第一轮推荐未设比例，只要报名人员所在单位民主推荐得票超过半数，均进入下一轮，第二轮科级干部和第三轮县级干部推荐比例分别设定为1：5和1：3。我们说，提名人选最重要的是群众基础，群众拥护的干部虽然不可能都得到提拔，但提拔的一定要是群众拥护的干部。“三票制”以民意为基础，把党管干部原则与群众公论原则有机结合起来，第一轮推荐没有固定对象，由群众在符合条件的人员中广泛推荐；第二轮、第三轮在前一轮得票相对较多的人选中进行定向推荐，充分尊重群众意愿，改变了单纯由组织提名、领导提名的做法，不仅落实了群众在推荐干部时的权利，更重要的是解决了过去一次推荐票数难以集中的问题。
（四）实行地方党委全委会委员民主推荐提名制度，进一步扩大党内民主。此制度适用于提名地区和重要职能部门正职干部。岗位空缺时，先由组织部门综合单位民主推荐和干部日常考察结果，也可以是“三票制”推荐结果，每个岗位提出两名以上参考人选名单；再由组织部门将拟任职务、任职条件和参考人选名单等基本情况，提交全委会委员，委员既可以