新农村建设中存在的若干问题第3页
从20世纪50年代开始，国家采取了从农民手中低价统购农产品，再对城市居民和工业企业低价统销，用以维护城市工业的低工资和低原料成本，增加工业部门利润，集中起国家工业化建设的资金。为了保证粮食及农产品的供应，国家又实施了人民公社制度。在人民公社内部，生产是实行统一管理的，农民没有权利决定生产什么。这样，又有的农民想离开农村。但1958年开始实施的户籍管理制度又对农民的流动做出了严格的规定。统购统销、人民公社和户籍制度将农民彻底锁定在了农村。这种城乡分割的结果是农民不能享受与城市居民同样的社会福利，无法直接分享工业化的成果。随着20世纪70年代末开始进行的农村改革，统购统销和人民公社制度已不复存在，唯独户籍制度一直延续至今。尽管在某些方面已有所松动，但户籍制度仍然是影响城乡协调发展的羁绊。这种制度将城市和农村割裂开来，限制了人口、劳动力的合理流动，阻碍了生产要素的自由流动和合理配置，使得农村劳动力和人口不能按照经济发展的规律和要求向非农产业大量转移，造成农业就业比例过高，从而形成农民收入增长缓慢。2.农村土地制度问题20世纪80年代，我国的农村土地制度发生了一场根本性的变革，将由原来的集体所有、统一经营使用变为集体所有、家庭承包经营使用为主的土地使用制度。这一农村土地制度的变革极大地解放和发展了生产力，一举解决了几亿农民的温饱问题。但是，随着社会主义市场经济的发展，现行的农业土地制度在运行中也呈现出诸多弊端，主要表现在：第一，土地所有权的界定不明晰。《中华人民共和国宪法》规定：农村土地归集体经济组织所有；《中华人民共和国民法通则》规定：农村土地所有权归行政村；《中华人和共和国土地管理法》则规定：集体所有的土地按法律属于村民集体所有，由村农业生产合作社等农业集体经济组织或村民委员会经营管理。国家行使和掌握土地所有权的一部分权利，因而在一定意义上也是土地所有权的主体。土地所有权多元主体的存在，赋予了一些主体或主体代理人的权利过大而使农民的土地经营权容易受到侵害。如一些基层行政组织及其代理人（村干部）获得了过多的调整承包土地的权力，农民承包的土地很容易被换掉或干脆被调整掉。土地所有权多元主体的存在，还导致对政府的征地行为缺乏有效约束，在对农业用地征用的过程中，对农民的补偿过低，甚至只重视征用，不重视补偿。地方政府因征地而产生的补偿中有一部分是对土地拥有所有权的集体的补偿，由于这个“集体”是模糊而又虚位的，很难为自身的争取到更大的利益，甚至无法保障“集体”本身不受非法征地的损害。因此，在没有强有力的产权所有者出现的情况下，村委会等集体组织很难排除来自外界的各种干扰真正代表村民利益参与定价谈判。第二，征地制度中存在着征地权行使范围过宽、征地补偿标准偏低等问题。在土地归国家和集体二元所有的基础上，中国在城市化进程中形成了独特的“征用+补偿+批租”的土地征用制度。这一制度对于保障国家经济建设、加快工业化和城市化进程起了巨大的作用。但是，随着城市建设速度的加快，随意圈占农民土地的问题日益严重，并产生大量失地农民。据估计，我国目前完全失去土地或部分失去土地的农民可能达到6000万 [11]，且每年以200-300万的速度增加，成为影响农村和整个社会稳定的重要因素。为了解决土地征用中出现的问题，全国人大在修改宪法时，将原来的征用土地，明确区分为征用与征收，规定：国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或征用并给与补偿。《土地管理法》也作了相应的修改。但法律却没有进一步明确限定“公共利益”的范围和判断标准。《土地管理法》中还规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”。“前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农村集体所有的土地”。这一规定实际上是将土地所有权扩展到整个非农建设用地。将本应以市场行为获得的商业性开发用地也纳入国家土地征收权的行使范围。农地在被国家建设征用时，农民必须无条件服从，国家征地时的补偿标准也按国家有关文件条例执行，农民无权提出额外要求，征用土地补偿标准偏低。按现行《土地管理法》规定，征地补偿费包括土地补偿费、安置补助费及地上附着物和青苗补偿费。土地补偿费和安置补助费的标准，分别为耕地被征用前三年平均年产值的6倍和4-6倍，两项之和，低限是10倍，高限是30倍。按照我国东部地区一般耕地年产值800元计算，每亩土地补偿费和安置费两项之和不过8000-24000元。在实际补偿时，还往往压低补偿标准。如此低的补偿标准，既解决不了被征地农民的基本生活问题，也解决不了被征地农民的培训、就业和社会保障等问题。在土地征用方面对农民利益的侵犯是极为明显的。据估算，改革开放以来，各地政府工征用了1亿亩土地，按每亩8000-24000元的补偿标准和政府土地出让的差价估算，由此给农民造成的损失在2万亿之上 [12]。3.城乡分割的二元财政体制导致城乡发展差距扩大、农村经济社会发展滞后的另一个重要因素是城乡分割的二元财政体制。从中国的实际情况来看，长期以来公共产品都是由政府提供的，而且政府提供公共产品有一个明显的偏好，即：重城市、轻农村，形成非均衡的城乡公共产品供给制度。国家自20世纪50年代起推行优先发展重工业、实行城乡分割的二元经济，政府通过提取农业剩余支持工业资本积累和城市经济建设。改革开放后虽然进行了一些调整，但是向城市倾斜的局面并没有从根本上改变改观。政府对城乡的投入存在着巨大的差异。第一，国家财政对农业的投资不足。国家财政用于农村农业的支出从1978年的150.66亿元增长到的2357.89亿元，年均增长11.16%。其中增长最快的是支农支出，年均增长12.63%。但是，用于农业的支出占财政总支出的比重呈下降趋势，到只有7.12%，才有所恢复，为8.28%。同期，农业各税增长速度快于国家财政用于农业支出的增长速度，年均增长14.23%，因而用于农业支出与农业各税的比值呈下降趋势，1996、1997两年小于2，也只有2.01，有所恢复，为2.61。中央“一号文件”《关于推进社会主义新农村建设的若干意见》中明确提出：“调整国民收入分配格局，国家财政支出、预算内固定资产投资和信贷投放，要按照存量适度调整、增量重点倾斜的原则，不断增加对农业和农村的投入。扩大公共财政覆盖农村的范围，建立健全财政支农资金稳定增长机制。，国家财政支农资金增量要高于上年，国债和预算内资金用于农村建设的比重要高于上年，其中直接用于改善农村生产生活条件的资金要高于上年，并逐步形成新农村建设稳定的资金来源。要把国家对基础设施建设投入的重点转向农村。”与这一要求相一致，我国财政也正在逐步向公共财政转变，但农村公共产品总量不足、结构失衡、渠道分散等问题依然比较突出，农村落后于城市的局面仍不可能在短期内得到根本改观。第二，农民承担了过多的公共产品供给责任。1990年至我国农业各税为国家财政累计增加收入5961.06亿元。但由于公共产品供给上的城乡差别政策，农村公共产品主要靠农民自筹解决，国家仅给予少量补助，造成城乡公共产品供给水平的巨大差异。另一方面，农村中本应由政府提供的公共产品，往往以农民为主承担。例如，基础教育、计划生育都是基本国策，双拥优抚和民兵训练是国防事业的组成部分，这些均属于典型的公共产品，应由中央财政承担。但因这些事权都下放到了乡镇，甚至村委会，致使乡镇政府事权大于财权，摊派或举债屡屡发生，乡镇财政不堪重负，村级负担过重。三、以统筹城乡发展为重点解决农民问题通过前面的分析我们可以得到这样的结论：农村人多地少的矛盾以及农村劳动力转移缓慢是造成农民收入增长缓慢、农村社会发展滞后的主要因素。只有减少农民的数量，实现农业生产经营规模化、农村剩余劳动力非农化、农民生活市民化，才是最终解决三农问题之道。农村劳动力转移缓慢的主要原因是长期以来实施的以城市发展为中心的发展战略。为了实现劳动力的合理转移，需要在发展思路和发展政策上做出调整。党的十六大明确提出要统筹城乡经济社会发展的思路。十六届五中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济河社会发展第十一个五年规划的建议》明确提出了要实行“工业反哺农业、城市支持农村”，推进建设社会主义新农村的要求。我们认为，在建设新农村的过程中，重要的是需要对阻碍农村发展的一些制度性因素进行变革。具体包括以下几个方面：（一）改革户籍管理制度目前，我国在户籍管理制度上已经开始进行了一些改革，但是农民进城的门槛仍然很高，必须采取切实措施，拆除这一城乡壁垒。这就需要进一步改革户籍制度，在全国取消农业户口和非农业户口的管理办法，采取按居住地进行居民登记的办法，把自由迁徙作为改革的目标。当然，在短时期内，完全放开现行的户籍管理制度，实现自由迁徙是不现实的。实际上，就目前的状况而言，户籍制度对农村居民的歧视主要体现在两个方面：一是就业政策的歧视。即：农民工在求职、就业、管理等方面受到与城市居民不平等的待遇；二是社会保障的歧视。目前城镇居民普遍享受着养老、医疗、失业、生育和工伤等5项法定保险，而农民工的社会保障程度极低。在现有经济发展水平下，实现城乡一致的社会保障体系是不现实的，农村居民和城市居民不同的社会福利和社会保障体制还需同时运行相当长的时间。但是，取消对农村居民就业上的歧视，则是可以作到的。因此，首先取消对农村劳动力到城市中就业的各种歧视性限制，加快建立城乡统一的劳动力市场，形成城乡劳动者平等就业的制度和环境，是目前户籍制度改革的重点。（二）完善农村土地制度如上所述，现行的土地制度不完善，是使农民利益受到侵害以及阻碍农民向城市转移的主要原因之一。因此，必须进一步完善农村土地制度。具体包括：1.进一步强化农民的土地承包权。新的农村土地承包法赋予了农民更充分的土地权利，将农民的土地使用权界定为物权，明确农民所拥有的土地权利包括占有、利用、收益和部分处置权（除了抵押权），这在