新农村建设中存在的若干问题第2页
，广大农民群众的基本要求和愿望是实现“生（存）有所靠、病有所医、老有所养”。因此，农村社会救助、医疗保障和社会养老保险三项制度建设应是农村社会保障的重点。但是，目前这三项制度均存在一些问题。（1）农村社会救助享受农村最低生活保障人数占贫困人口的比例较小。按照每人年均683元的绝对贫困线标准，我国农村共有贫困人口2365万人，享受最低生活保障的人数只占贫困人口的32.8%。当然，在未享受最低生活保障的贫困人口中，有一部份享受到了一些传统的或临时性的救助，但是这临时性的救助方式的力度往往很低。另外，农村居民最低生活保障标准普遍较低，从十几元到几十元居多，低保金只能缓解部分人吃饭等基本生活困难，无法解决医疗、教育等问题。（2）农村医疗保障伴随着人民公社制度的解体，原有的农村合作医疗制度基本瓦解。据1998年全国卫生服务调查显示，我国87.4%的农村居民成了毫无社会保障的自费医疗群体。据卫生部对不同人群的医疗费用负担情况统计，我国农村最低收入人群人均收入为333元，人均卫生支出竟达到89元，占全部收入的27%！因病致贫、返贫已成为严重的社会问题 [6]。在农村医疗卫生状况急剧恶化的情况下，政府部门于确立了新型农村合作医疗制度的改革思路，明确了政府增加投入的责任。9月全国新型农村合作医疗试点工作会议决定：到建立基本覆盖农村居民的新型农村合作医疗制度。中央财政对参加合作医疗农民的补助标准在原来每人每年10元的基础上再增加10元，提高到20元，同时将中西部地区农业人口占多数的市辖区和东部地区部分参加试点的困难县市纳入中央财政补助的范围。到9月，全国已有1.77亿农民参加了合作医疗，患大病的农民有了一定的经济补偿保障，农民因病致贫、返贫的问题得到一定的改善。但是，这一惠及9亿农民的社会政策，仍然存在一些制度上的缺陷及诸多难题。首先，以“保大病”为主的新型农村合作医疗难以达到减轻农民医疗负担的目的。新型合作医疗的政策方向是解决大病困难为主，主要补助大额医疗费用或住院费用。但是，一般来说，重大疾病和住院医疗服务发生的机率较少，在农村真正影响农村居民整体健康水平的是一些常见病和多发病。而且，现行的合作医疗制度也无法达到“保大病”的目的。经对若干地区实施方案的测算，参保人可获得的大病补贴最多只能达到30%-40% [7]，按出院病人的人均医疗费4283.7元计算，至少个人需负担2500元的医药费，再加上吃、住、路费等就得超过3000元，这对大部分低收入的农民仍然是沉重的负担。可见，新型农村合作医疗无法从根本上解决农民因缺钱而造成的看病难问题，即使参加合作医疗，看不起病的现象仍将大量存在。其次，新型农村合作医疗制度设计与运行的矛盾。按新型合作医疗制度原则，农民自愿参加并需要按年度交纳费用。医疗帮助需求迫切同时也是最贫困的群体，必然出现因交费能力不足而无法持续参加的问题。同时，实行医疗费用报销制，并且设立较高的自付率，在客观上造成了一个费用门槛，贫困家庭依然因无力垫付大病的全额医疗费而放弃就医。这种状况不仅导致这部分人无法受益，而且还会造成逆向转移支付。因为自愿参加必然形成对经济困难群体的排斥，能够参加的是农村中相对富裕的群体，富人相对更有能力交费，也就更有可能享受政府提供的补贴及相应的医疗保障。这样客观形成了富人有保障，穷人却没有保障，加剧了农村医疗卫生领域的不平等。第三，新型农村合作医疗难以将日益庞大的流动人口纳入新型农村医疗的安全网内。目前我国有大约1亿左右的农村流动人口流入城市，他们绝大多数未参加新型合作医疗，原因在于城乡医疗保障制度难以对接。在城市打工，一年难得回家一趟，不可能得了病回村治疗，并且合作医疗指定了乡镇和县医院，转院或报销需经乡里同意，因此新型合作医疗对农民工没有吸引力。同时，农民工又无法加入城市医疗保障系统，使得他们成为游离于城乡医疗保障体系之外的“无保障群体”。（3）农村社会养老保障中国在人均收入水平较低的条件下进入老龄化阶段，而农村的老龄化程度要高于城市。的人口普查显示，农村年龄在65岁及以上人口的比例达到8.1%，明显高于镇6.0%和城市6.7%的水平，农村老龄人口占全社会老龄人口的67.4%。而且，随着人口年龄结构的变动和农村劳动力的转移，农村人口老龄化的程度和速度高于城市。与庞大的农村老龄人口形成鲜明对比的是，我国农村的社会养老保障却很不发达。目前，农村老年人主要依靠家庭提供养老支持。据《中国农村全面建设小康监测报告》，农村社会养老覆盖率全国平均仅为8.1%，西部地区更低，只有3.2%。在农村，85%以上的老年人依靠家庭养老。问题是，随着社会经济的发展和转型，这种以家庭为主的养老模式面临着诸多问题。一是计划生育政策在农村推行后，农村家庭人口规模逐渐缩小，常住人口数量由1978年的户均5.7人下降到的4.1人，并会继续下降；二是农村劳动力转移会加速农村的老龄化进程。由于多种因素的影响，在农村劳动力向城市转移的过程中，农民举家流动的比例很小，人口向城市的迁移主要以青壮年劳动力为主，加上家庭观念的变化，越来越多的老年人难于与子女一起生活；三是农村土地的收入和保障功能被不断削弱。虽然土地在农户家庭生产经营中扮演了生产资料和生活资料的双重角色，但是因规模狭小，且利润较低，难以成为农民增加收入的主要来源。农民的收入增长越来越依靠非农就业收入来源。由于绝大部分农村地区尚未建立起一个可靠的社会养老保障体系，农民的养老问题将成为中国老年保障问题的难点。二、导致农村经济社会发展相对落后的原因分析农民的收入低、增长缓慢，社会发展水平低，既有国情的原因，也有体制和制度方面的原因。具体分析，主要原因包括以下方面：（一）农村人多地少的矛盾突出从国情的原因来看，中国是一个农业大国，人多地少的基本矛盾始终制约着中国的农业进步和农村发展。众所周知，现代农业的产业组织形式一般是以土地的规模经营为前提的。但是，在中国，耕地的面积与人口数量相比本身就不多，而且由于城市化的影响，耕地减少的趋势越来越明显。根据耕地面积和农户数量，我们可以大致估算出每个农户耕种的土地面积大约在7亩左右，按照近几年的成本和收益计算，在没有任何税费的情况下，农户全年可得到的收入在元左右 [8]。我们可以进一步假设：如果中国农民户均耕作50亩地，则户均收入就可达到14000元，再加上家庭养殖和其他兼业，每个农户的年收入就可能达到2-3万元，农民收入问题也就基本解决了。（二）农村剩余劳动力转移缓慢，且转移不彻底由上述分析可见，农民收入偏低的问题根本上是由于农户的耕地经营规模偏小所致。要解决农民收入偏低问题，关键是减少农民的数量，大量地将农村劳动力转移到非农产业，让剩下的较少数量的农民耕作更多的土地。从根本上说，这是一个出路。这也是许多发达国家所走的道路。但是，从目前的情况看，中国的发展与多数发达国家所走的道路有着明显的不同。我国的工业化从第一个五年计划算起，已经经历了半个世纪。从产业结构上看(见表5)，农业在国民经济中占的比重已越来越低，到，以农业为主的第一产业增加值占国内生产总值的比重只有12.4%，第二、三产业占的比重已达到87.6%，由此可判断，我国已经由农业国转变为中度工业化国家。表5 第一产业增加值占gdp的比重（1980～）单位：%1980198519901995第一产业30.128.427.120.515.412.4第二产业48.543.141.648.850.247.3第三产业21.428.531.330.733.440.3
数据来源：国家统计局编：《中国统计年鉴》（各年）按照刘易斯（lewis，1954）关于人口迁移和劳动力流动的理论及发达国家的经验，随着农业在国民经济中占的份额下降，从事农业的劳动力也应该相应减少。但是，中国的现实却并没有遵从刘易斯的理论。与经济结构转换的速度相比，我国劳动力就业结构的转换相对缓慢得多（见表6）。到，全社会仍然有44.8%的从业人员在从事以农业为主的第一产业（而第一产业增加值只占gdp的12.4%）。我国目前有13亿人口，农村户籍人口有9.4亿，其中乡村劳动力4.9亿，每年有1.7亿左右的农民进城打工（或从事非农产业）。据有关部门测算，目前农村的富余劳动力尚有1.5亿 [9]。如果按照目前每年增加转移400-500万的速度，完成农村剩余劳动力的转移需要30年的时间。表6 我国三次产业就业人员构成单位：%1980198519901995第一产业68.762.460.152.250.044.8第二产业16.220.821.423.022.523.9第三产业13.116.818.524.827.531.3
数据来源：1980～数据来自国家统计局编：《中国统计年鉴》（）；数据引自《中国农村经济形势分析与预测》（～）。另外，这里还需值得注意的是，目前我国农村劳动力的转移是不彻底的。这些转移的劳动力有一个特殊的称谓----农民工。他们的户籍身份还是农民、有承包土地，但主要从事非农生产、以工资为主要收入来源。他们拿着最低的工资 [10]，却干着最重、最苦、最累、危险的活，尤其是城里人不愿意干的建筑施工、井下采掘、餐饮服务、环卫清洁等工作。由于没有城市户口，他们不能享受与城镇职工一样的社会保障，也基本享受不到城市政府提供的公共服务如子女接受平等教育、政府提供的廉租房、经济适用房等。农民工难以成为城镇中安居乐业的市民，大批的农村剩余劳动力并没有真正从土地上转移出去，因而土地的规模经营也较难实现。（三）体制和制度的原因无论是农村社会经济发展相对滞后，还是农村剩余劳动力转移缓慢，其深层次的原因可以归结为体制和制度上的原因，也就是长期实行的一系列以政府主导的向城市发展倾斜、城乡分割二元政策。1.城乡分割的二元户籍管理制度建国后，我国逐步实行了一套严格的城乡分割的户籍管理制度，人为地将全体国民划分为农村户口和城市户口，形成了农村公民和城市公民两种具有明显区别的不同公民。这一制度的实施是有其历史背景的。新中国成立初期，国家就明确提出了实现工业化的目标。当时，中国还是一个典型的农业国，农业的份额占国民经济的65%，工业基础非常薄弱。在这种条件下实现工业化，必然要农业部门积累大量的资金。