地区河道采砂情况调研报告
自长江禁采以来，大量采砂船涌入，一时段一派千帆进发、百舸竞采、混乱繁忙的景象，大有翻江倒海、地动堤塌之势。
河段一直有挖砂船作业，且从未停止过，为什么近几年来对航道、堤岸构成了如此大的威胁，让人感到惊恐不安呢？一是大量挖砂船的涌入；二是涌入挖砂船中存在很多大功效的吸砂王，其一艘挖砂船的功率是以往挖砂船的十倍乃至几十倍；三是城市大规模建设，砂石需求量大，价格高，高额利润趋使采砂户不顾一切违规违法开采，直至危害大堤安全；四是因为争采引起械斗，危及社会稳定；五是政府的政策法规及有关管理部门没有成熟有效的管理制约机制，对河道采砂管理没有有效的手段，致使非法采砂屡禁不止。
因此，河道采砂行为已不是单纯的生产经营活动，而是关系到人民生命财产安全，关系到社会稳定，关系到经济社会协调发展的大事。对河道采砂的管理也不单是政府几个行政管理部门的事，而是必须引起各级政府高度重视，引起全社会关注、理解和支持的大事。为此，为摸清问题根源，探索有效管理方法，我们对段河道采砂的历年情况进行了仔细调查，并对管理办法作了进一步探讨，现将有关情况汇报如下：
一、河道采砂的演变和现状。
2月省人民政府下发通告，决定长江段河道实行全面禁采至2月24日，因此，初，原在长江及湖采砂的船只大量涌入，造成采砂混乱局面，仅在湖区洲河段大桥至全长13公里的河段，采砂船只一度达到上百艘之多，危及大堤安全，造成航道堵塞不畅，人民的生命财产安全受到威胁。大量涌入的、籍以及本省其它地区的挖砂船与本地“带泵人”、地方砂霸等合作引发了当地宗族以及黑势力间的争斗，甚至出现了流血事件。由河道采砂利益驱动的深层次社会问题逐步显现，演化成复杂的社会问题，给当地社会稳定带来危害。
在此之时，政府有关部门也非常重视，积极作为，加大了执法力度。但各个部门都是依照本部门相关法律、法规，站在各自的立场和角度，围绕各自的责权，各执其法，各收其费，各发其证，部门间执法无法协调。由此造成：一，采砂户要面对多头管理，多次办证，多项收费，难以应付，不堪重负，只有铤而走险，躲避执法，采用更隐蔽、更疯狂的手段非法偷采，加大了各执法部门的执法难度；二，采砂户也千方百计，利用各部门间出现的不协调而产生的漏洞，钻空子，游刃于其间，躲避监管；三，由于多头管理，多项收费且收费随意性较大，一度使管理和收费混乱，产生了砂霸收保护费，村委会收资源费等现象。四，采砂户通过各种关系，采用各种手段腐蚀拉拢执法人员，影响执法队伍，削弱部门执法力度，进一步造成了管理监督上的混乱。
面对河道采砂管理方面出现的问题和态势，各级党委和政府十分重视。为了进一步加强全省河道采砂管理，规范河道采砂秩序，针对当时全省河道采砂管理中存在的问题，7月16日上午，副省长主持召开了《省河道采砂治理整顿工作会议》并发布了《省人民政府关于加强河道采砂管理的通告》，决定自8月1日至10月13日，全面开展治理整顿河道采砂活动，严厉查处非法采砂和乱采滥挖河道砂石行为。10月31日，市成立了采砂领导小组，市长任组长、副市长、任副组长。领导小组下设采砂办，具体负责河道采砂的统一组织管理工作。4月市采砂办制定了《市河道采砂管理措施》划定了采区，规定了采区准采船数量，明确了“三统一”管理制度（即统一办证、统一收费、统一执法）。6月11日，由市水利局牵头，交通、国土、水上公安派员组成的采砂办正式集中办公。县、新建县、湖区也先后成立了河道采砂领导小组，下设采砂办主持本县区河道采砂的日常工作。河道采砂管理工作向制度化、规范化、法制化方向迈进了一大步。但市、县（区）采砂办集中办公以来，全市各县（区）采砂管理并未形成统一模式，新建县采取由县财政每年拨款四十万元，委托县公安局水上分局实施强制禁采管理，迫使大量采砂船窜入县和湖区水域；县未给采砂户统一办理采砂许可证，而是加强了日常管理，对非法采砂活动加大打击和处罚力度；湖区在6月至6月采取统一办证与打击非法采砂并重的方式，试图用堵疏结合的办法规范河道采砂管理，但最终因“带泵人”引来大量外来非法采砂船，致使管理难度加大而被迫于6月18日宣布对所辖水域实行全面禁采。在经过一年多的调查、论证后，经省、市水行政主管部门批准，湖区政府决定对采区解禁，并采取堵疏结合的管理模式加强管理。9月3日，湖区采砂办对湖区采区成功进行了河砂开采权拍卖，解决了河道采砂管理经费不足的矛盾，但拍卖后的管理是否尽如人意还有待于在现场管理实践中进一步检验。所以，从总体上看目前我市河道采砂管理中“禁而不止、管而无序”的情况没有得到完全改变，河道采砂中的安全和稳定隐患仍然存在。
二、河道采砂管理中存在的问题和目前尴尬的局面。
河道采砂管理经过几年的摸索、探讨和改革，特别是市采砂办运作，实行了“三统一”及划分开采区和禁采区以来，非法采砂船数量大大减少，滥采乱挖情况有所好转，且理顺了发证程序，使审批办证合法化。越权发证、滥发证得到有效控制，收费也统一规范了，但就执法管理这一块矛盾仍较突出，问题较多，且出现了诸多尴尬：
一是有关部门积极协作，各方力量充分整合进行联防联打，责权利相统一的综合执法管理机制还很不完善，难以对非法采砂进行全方位有效的监控和打击。
第一，市采砂办成立运行以来，现有的河道采砂管理运行机制，只是市级有关行政部门在办证、收费得到统一，在各自利益上实现了相对平衡，但执法管理还没有达到整体统一。河道采砂管理涉及到的部门有水利、海事、公安、航务、运政、国土等部门，各有关部门间执法管理难以形成合力，有些部门只收费不执法，而日常执法管理的任务主要落在水利部门头上。但水政监察执法力量有限，难以单方面对付非法采砂带来的一系列复杂社会问题。
第二，现行的管理运作机制是市采砂办通过各成员单位对县（区）对口部门的指导来实现对县（区）河道采砂进行管理，考虑的是以条条管理为主，而没有充分发挥和调动县乡各级政府的主要作用（有时会形成在市采砂办得到统一的事项在县区采砂办难于统一）。河道采砂管理难不仅表现在非法采砂行为的随意性上，与之相比，那些不公开露面的非法采砂的组织者，具有更强的破坏性。几乎所有的非法采砂都有一个共同特点，那就是非法采砂者往往与当地的黑恶势力或宗族势力相互勾结。非法采砂的组织者俗称“带泵人”，他们诱导外地采砂船共同实施非法采砂，充当“保护伞”，从中渔利，这部分人一般是当地黑恶势力、宗族势力或与这两股势力有密切关系，在当地拥有庞大的社会关系网。他们信息灵通，组织非法采砂手段狡猾，为了一已私利不顾一切甚至危及防洪圩堤的安全和社会稳定。当地群众对他们的行为敢怒而不敢言。他们还不择手段，不惜重金，采取各种方式拉拢、腐蚀管理执法队伍中的意志薄弱者，为他们的不法行为上下疏通关系，可谓“白道”、“黑道”都来。对付这种人，解决这类复杂问题需要充分发挥县（区）乡各级政府综合管理职能，以及公安等部门对执法的积极协作。而目前河道采砂执法管理机制难以整合县（区）各方力量达到群防群治。
第三，目前在规费收缴及分配上，大部分规费用于协调平衡市级行政部门的利益，没有向基层一线现场执法管理倾斜，使一线执法经费严重不足，难以形成战斗堡垒作用，河道采砂管理难以形成高压严打态势。要根治危害大堤安全的非法采砂行为，打击危害社会稳定的“幕后黑手”，必须充分考虑发挥好乡级政府和当地公安（派出所）等各方力量，得到他们的有力支持。但就目前的机制要实现这一点，存在一定的困难。首先配合执法管理的经费就不能解决。大多乡级政府财政困难，而公安部门执法更是经费短缺，均无力解决这块配合经费。现有的河道采砂统一收费与分配制度是：市采砂办统一收费后进行统一分配，如一艘780型采砂泵收费是15380元/艘?月，其中水利部门河道采砂管理费是8000元/艘?月，市、县（区）分配比例是4∶6，分配至县（区）的河道采砂执法管理费用4800元/艘?月。就湖区情况来看，按每年正常采砂期八个月，采砂船数量控制在6艘计算，每年分配到的执法经费为864800=230400元，还不够维持自身执法开支。如象，全年都基本处于禁采状态，执法开支增加，却没有办证收费，自身执法管理开支无法保证。所以要想从这块办证收费当中调剂以解决乡镇或公安部门的开支不现实。这就需要责权利相统一的综合执法管理机制的不断完善。
第四，现有管理机制使执法管理经费来源单一，无法保障河道采砂现场管理的需要，无力对河道采砂实施长效管理。目前执法经费的来源主要是靠办证收费和罚没款来提供，且多家分配，多次截留，真正用于一线日常执法和管理上的费用十分有限，甚至难以维持日常开支，更谈不上购置必要的执法装备，采取强有力的手段对付和处理违法采砂船只（如无法实施拖船、扣船等威慑力较大的强制手段），造成了执法能力不足的尴尬。现有执法能力不足是制约河道采砂管理工作力度的主要因素之一。非法采砂的高额利润使众多采砂户得以不断增加对采砂船只的资金投入，现在段采砂船大多是采砂功率为780匹马力以上的吸砂王，其每小时可采砂石500立方米左右，采满一艘千吨运砂船只需要一个多小时，其机动性强、航速快，而与之相比，水行政主管部门现有的执法装备和执法手段相对落后，难以适应形势需要。非法采砂船不仅设备先进，而且针对执法部门执法能力不足的情况具有很强的反监控能力。湖区以前由于没有执法船，只好租当地渔船执法。而当地“带泵者”采取威胁、收买等办法，使执法人员根本无法租到船，有时只有眼看着其非法采砂而无能为力。即使有了执法船，采砂户也深知执法经费难以维持执法船只必要的经常性的巡逻打击，他们在两岸布点盯梢，对执法人员进行跟踪监视，派人24小时值班监视执法船停靠的码头，一有动静，立即报告采砂船。由于无经费维持经常性的巡逻，执法人员只好开着车在岸边巡查，发现“目标”后再联系执法船来查，这样往往是等到执法船来了，采砂船早已跑得无影无踪了，或是靠岸停采，很难“抓现”。
第五，湖区采砂办在获得省、市水利部门及区政府批准于9月9日对湖区可采区河砂开采权进行了拍卖，起拍价40万元，最后以200万元（除按市采砂办统一收费标准交纳的规费外）成交。此次拍卖得到省市水利部门的大力支持，在分配政策上给予了倾斜，拍卖款的80%留作湖河道采砂现场管理经费。湖区采砂办设财政专户统一管理，确保全部用于河道采砂管理，但就全市而言，还没有全面推广，也没有建立完善的对可采区进行拍卖、招标等市场化运作的统一机制和制度。另外，如对不具备开采条件的水域实行全面禁采，执法管理经费来源仍是一大问题。以前往往是通过对非法采砂船进行处罚的方式获得部分执法经费，这样，久而久之很可能出现以罚代管，一罚了之的状况，使河道采砂管理陷入恶性循环。
二是法制建设存在盲点，不利于对非法采砂形成高压严打态势。
第一，由于多方面的原因，河道采砂管理涉及到多个部门，各个部门都从不同角度出发进行依法管理（如水利部门从河道行洪、堤防安全角度依据《省河道管理条例》等进行河道管理，国土部门从矿产资源的角度依据《矿产资源保护法》等进行砂石资源管理等等。）这样势必造成部门间难于协调统一，各自为各自部门利益争权夺利，而对于责任则能推则推，影响了管理的权威性、严肃性和整体统一性。但目前没有关于河道采砂管理方面的综合性法律、法规将河道采砂管理统一规范。
第二，目前河道采砂管理主要是由水利部门牵头管理，如规划采区，制定河道采砂方案，对河道采砂实行许可制度，维护河道采砂秩序，进行日常管理均是水利部门。水利部门对河道采砂进行管理的法律依据主要是《省河道管理条理》，但从法律上并没有明确水行政主管部门在河道采砂管理上的主体地位，也没有哪部法律明确哪个部门是河道采砂管理的主体，由于主体不明确，在实际管理中造成许多问题，如对可采区进行拍卖，这是市场经济发展的一种趋势，但拍卖由谁组织实施？水利部门认为对可采区进行拍卖是河道采砂管理的重要环节，且拍卖的是河砂开采权，是河道采砂许可授予的一种方式，应该由水行政主管部门组织实施，而国土部门则认为对可采区进行拍卖，其实质就是对河砂资源的拍卖，须由国土部门组织实施，（当然这个矛盾在湖区采区拍卖中也出现过争议，但在区政府统一协调下，最后由区采砂办组织，得到解决）所以，主管机关的不确定给实际管理带来很多不必要的困难。（这个问题在长江河道采砂管理中在《长江河道采砂管理条例》第十七条规定得到明确。）
第三，运用市场机制依法组织采砂许可证的发放是现阶段河道采砂管理的一种趋势，但对拍卖所得收入还没有法定名目。
第四，现行的有关河道管理方面的法律法规中还存在一些细节上的不完善的地方。比如对“带泵人”的定性和处罚、对参与非法采砂作业危及大堤安全、行为恶劣的人的定性处罚不明确；对未取得采砂许可的采砂船只，不按要求撤离指定水域、不按指定地点停放或擅自移动等行为也未作明确的处罚规定。这些都不利于严格执法，给非法采砂者以可乘之机，使执法难有强大威摄力。以往市、县（区）水政执法大队执法时也因此遇到诸多尴尬。如：当执法中发现非法采砂行为，抓获参与非法采砂的人员移交公安机关处理时，竟无法对其实行更严厉的法律制裁，只好在24小时内将人放了；“带泵人”组织非法采砂船偷采，并提供保护，收取所谓的“服务费”，组织人员百般干扰，阻挠执法人员正常执法，带来了许多不稳定因素，却无法对其进行有力打击。因此，姚对非法采砂形成高压严打态势，必须完善现行法律、法规中存在的盲点和不足。
三是对采砂区的设定缺乏全面科学可靠地勘探和论证工作，对采砂区可采砂资源的总量缺乏准确计量手段。在这方面水利、航务、海事部门协作不够。没有制定长远有效、依法有序良性循环、可持续开采的总体规划。使得目前河道采砂管理和采砂户采砂，都带有短期性、随意性、盲目性。必须通过管理机制和法律法规的不断完善来加以解决。
四是执法队伍的执法能力建设和制度建设还不能完全适应河道采砂管理形势的要求。监督机制还不完善，执法人员自身的法制意识和执法素质还不能满足依法公平公正执法的需要，拒腐防变能力有待进一步加强。宣传、教育、普法、引导群众知法、守法，营造采砂管理的良好社会环境的工作有待于做得扎实有效。
三、建议和措施
根据我市河道采砂的现状和存在的问题，为确保我市防洪圩堤和社会稳定，确保两条大堤都不倒，使河道采砂管理步入法制化、制度化，科学有序协调可持续开采的良性轨道上，特提出以下几点建议和措施：
（一）各级政府领导要高度重视河道采砂管理工作，针对河道采砂管理中出现的新情况新问题，充分整合各方力量建立起责、权、利相统一，高效有力的综合执法管理体制和机制。目前必须尽快采取行政手段，通过体制和机制的不断完善来解决由于法律法规不完善给河道采砂管理带来的困难。首先，要充分发挥各级政府在河道采砂管理工作中的主导作用，把河道采砂管理工作放在与防洪、**工作同样重要的地位，把河道采砂管理纳入各级政府的重要议事日程，实行地方行政首长负责制，并建立从上而下，以块为主，条块结合的管理运行机制，改变以条条管理为主的现状，以达到“陆治水打，综合治理”的目的；其次，在市采砂领导小组的领导下，市采砂办具体运作采取堵疏结合的方式，全市一盘棋建立和不断完善用市场运作的手段使河道采砂许可证的发放实行阳光操作，真正做到“公开、公平、公正”。从总体上解决执法管理经费严重不足的问题。同时在执法经费的分配制度上向现场执法管理倾斜；再次，必须改变目前水政监察执法队伍，自收自支的状况，使之成为财政全额拨款的事业单位。这样，即使是对所辖水域实行全面禁采，也能保障禁采执法管理的正常运行，并有利于公正执法。如果在开采期就对运用市场运作手段筹得的价款实行财政统筹管理，从中按一定比例提留作为河道采砂管理基金，作为禁采期管理经费。这样在总体上河道采砂执法并不一定会给财政带来太大的负担，并有可能实现良性循环。
（二）加紧对政策法规的研究，加快对河道采砂现有执法管理的立法工作，尽早出台《市河道采砂管理条例》以解决由于政策法规的研究和制订滞后，可操作性不强，给执法带来困难和尴尬的局面。从法律法规的层面上明确规定河道采砂实行各级政府行政首长负责制；明确河道采砂管理的主体和主管机关；明确运用市场机制组织采砂许可证发放及收取拍卖价款的合法性；规范采砂船的准入制；明确对未取得采砂许可证的采砂船只的管理；坚决取缔“带泵人”；明确在圩堤保护范围内从事非法采砂的行为属危害公共安全行为，可由公安部门依照危害公共安全行为给予制裁；明确在圩堤管护范围内非法采砂的，在处以罚款的同时，还需责令其缴纳设施补偿费，即恢复被损河道和圩堤原状所需费用等等。这样才能使河道采砂管理始终保持高压严打的态势，维护河道采砂的长效有序管理才有了更强有力的法律保障。
（三）对开采条件具备的河段，要支持其依法、科学有序的开采，建议实行“四定、一拍、三统一、分级管理”的模式开展河道采砂工作。
1、“四定”即定开采区、定船数、定船型、定采期。
定采区：以县（区）行政区为基础，对其管辖河段进行全面勘探、摸清砂源分布，把砂源较集中有一定蕴藏量且考虑航运、防洪等综合因素经过科学论证具备连续开采条件的河滩确定为可开采区，按程序报上级水行政主管部门审批，对可开采区可采砂源总量尽可能地要计算准确且应留有余地，充分考虑确保合法采砂户的较长远利益，使采砂户相对集中稳定，防止短期行为支配下的掠夺性、破坏性开采，便于长效管理和维持该辖区河段的可持续开采，给可采区一个修养生息的时期。建议每年按所有可采区开采总量的三分一，确定每年的开采区和开采量。目前根据《省河道采砂应急规划》，段可分四个开采区，分别为县辖区内的东新采区、新建县辖区内的三洲头采区、湖区的采区和采区。根据实际运作情况来看，这些采区的划分不够全面和科学，且经过两年开采，情况发生变化，需进一步全面勘探，重新进行科学调整。
定船型：船型决定了采砂方式和采砂能力。根据段砂源分布和每个可采区的规模，该河段最多只能允许“780吸砂王”即每小时吸砂500m3以下的挖砂船作业。
定船数：根据确定的开采区中每年可采砂量及确定的船型及开采期科学确定采砂船的数量，采砂船凭采砂许可证进行作业。
定开采期：一般有效开采期在八个月左右。6月至9月处于较高水位，常定为禁采期，为确保航运安全，防止夜间噪声挠民及越界偷采，有时须限制夜间作业。
2、“一拍”。
就是组织公开拍卖，根据目前的状况应授权给县（区）政府组织公开拍卖。由县（区）按批准的采砂规划，将可采区河砂开采权委托有资质的中介机构依据国家拍卖法进行拍卖，拍卖所得的收益，按照兼顾省、市、县（区），重点确保一线执法管理经费的原则，按1∶1∶8分配。省、市级所得可以弥补有关部门监督执法管理经费的不足；县（区）可用于弥补一线水政执法经费不足，公安等部门配合执法经费缺口，以及乡（镇）负责协调处理由以河道采砂引起的社会稳定和综合治理等问题所需经费。这样就解决了保持高压严打、陆治水打、综合治理所必需的经费。
3、“三统一”
要进一步强化市采砂办组织协调、监督管理的职能。加强统一办证、统一收费、统一执法的“三统一”集中管理。建议市采砂办在进一步加强“三统一”管理的前提下，加强宏观管理和组织市水政监察队伍进行重点执法，以及对县（区）水政监察队伍实行监督。
宏观管理：包括规划确定开采区、确定采砂船型、核定采砂船数、确定禁采开采期，统一部署全市范围内的禁采和开采工作。协调市级各部门利益关系，建立灵活机制，给足县（区）政策，规范河道采砂秩序。本着确保大堤航道安全，维护社会稳定，充分开发利用资源，促进当地经济发展的原则，使河道采砂步入良性循环的正常轨道。调动一切积极因素，指导县（区）根据自身特点，进行积极稳妥运用市场机制开展可采区河道采砂开采权拍卖或招标的试点和推广工作，做到全市一盘棋。
重点执法：把日常执法交与给县（区），县（区）根据各自管辖的范围进行管理。对涉及到县（区）间纠纷的河道，进行协调沟通。本着“尊重历史、面对现实、立足当前、着眼长远、兼顾各方利益、妥善解决矛盾，求得共同发展”的原则，积极解决问题。可借鉴鄂两省达成共同开采边界江砂协议的做法，解决县（区）边界河砂的开采问题。即按相对合理的比例分配各自采砂量确定采砂船数，以达成双赢。对一时难以达成协议的河道，进行统一指挥联合执法。对县（区）力量有限，非法采砂猖獗，屡禁不止的河段进行强有力的支援，重点打击。市水政监察大队要配备精良的执法装备，完备执法手段，要能实施扣船手段、有定点扣船码头，这就需要资金投入，政府要舍得花钱。
4、“分级管理”
根据《省河道管理条例》的有关规定，进一步明确河道采砂管理实行行政首长负责制。属省管河道，目前省水利厅将段委托市水利局管理，市水利局应积极争取省水利厅政策对河道采砂管理实行省、市、县（区）分级管理的责权，按照各级的职责进行河道采砂的管理，使河道采砂管理有坚实的基础。
我们认为，通过采取积极有效的措施，加大综合管理的力度，是能够确保航道和防洪安全以及社会稳定的，并能将现有的资源优势变为经济优势，达到一举两得。问题在于，我们必须采取一种各级政府部门和群众都有积极性、能作为的管理模式。而“四定、一拍、三统一、分级管理”的模式，我们认为是可行的。
另外，对不具备开采条件的河段，各级政府也要高度重视，统筹考虑，确保禁采管理经费的落实，使河道采砂管理不留死角。
（四）要加大河道采砂的宣传力度，营造良好的舆论氛围。充分利用电视、报纸、网络等新闻媒体，对河段采砂管理所开展的工作、取得的成绩以及存在的困难和问题进行多层次、多渠道、实事求是的宣传报道，形成良好舆论氛围，发挥新闻媒体的监督职能。让社会充分、及时了解当前河道采砂管理工作，有利于社会监督。引导群众知法守法，营造采砂管理的良好社会环境。
（五）要加强执法部门执法能力建设和制度建设，壮大执法队伍，把好执法队员入口关。
抓紧研究制订有关政策和规章制度，用制度有效地约束和规范执法人员的行为，增强执法人员的法制意识，提高执法素质和执法能力；加强廉政建设，防止腐败行为的发生；同时，为解决执法人员不够的问题，建议人事部门增加执法人员编制，把好执法队员入口关，针对执法的特点，面对全社会尽量招收年轻的、素质较高的大学毕业生，尤其是法律专业的本科生，竭尽所能把水政执法队伍建设成为一支作风硬、形象好，战斗力强的高素质执法队伍。
