关于人民调解衔接民事诉讼调解的再思考
在《关于人民调解衔接民事诉讼调解的思考》一文中，笔者提出，人民调解衔接民事诉讼调解，能够实现双方工作资源共享、工作相互促进、达到互利互惠目的。具体说，就是通过衔接，一方面人民法院在保证公正与效率前提下减少诉讼成本，实现诉讼效益最大化；另一方面，人民调解组织通过参与民事诉讼调解，强化业务素质，提高调解业务水平。双方各得其所，最终实现双方办案法律效果和社会效果的有机统一。笔者认为，实现衔接要解决“指导部门要有想法；实现衔接要有办法；具体作为要有章法”等三个方面的问题。现在据笔者掌握的情况和资料看，实现衔接不但可能而且非常必要且十分紧迫。一、最高法院出台的两个规范性文件使得衔接成为可能首先是《最高人民法院关于落实23项司法为民具体措施的意见》（以下简称《意见》）。月，最高人民法院在全国高级法院院长座谈会上提出了23项司法为民具体措施并形成《意见》。全国各级人民法院紧密结合实际，针对人民群众反映强烈的焦点、热点问题，针对司法大检查中查摆出来的问题，制定落实司法为民、扎扎实实为人民群众办实事的具体措施。其中，《意见》第十七条的内容就是：加强对人民调解组织的指导，提高人民调解工作质量。其具体表述是：“加强对人民调解组织的指导，提高人民调解工作的质量，是多渠道解决矛盾纠纷的一个重要环节。人民法院要按照最高人民法院、司法部《关于进一步加强新时期人民调解工作的意见》和最高人民法院《关于审理涉及人民调解协议的若干规定》的精神，加强对新情况、新问题的调查研究，进一步研究完善衔接诉讼调解和人民调解的工作方式，注意引导群众重视人民调解的作用，积极以简捷经济的方式化解矛盾纠纷。要积极配合当地司法行政部门，采取多种方式、多种途径，对人民调解员进行业务培训，提高人民调解员的法律知识水平和调解纠纷的技巧。”《意见》第十七条明确提出了“进一步研究完善衔接诉讼调解和人民调解的工作方式”的工作要求，使得两种调解的衔接有了依据，不再只是原本司法行政一家的向往和盼望。其次是《最高人民法院关于人民法院民事调解工作若干问题的规定》（以下简称《规定》。）月18日，最高人民法院审判委员会第1321次会议通过的《最高人民法院关于人民法院民事调解工作若干问题的规定》（法释〔〕号）中第三条第一款规定：“根据民事诉讼法第八十七条的规定，人民法院可以邀请与当事人有特定关系或者与案件有一定联系的企业事业单位、社会团体或者其他组织，和具有专门知识、特定社会经验、与当事人有特定关系并有利于促成调解的个人协助调解工作。”第二款规定：“经各方当事人同意，人民法院可以委托前款规定的单位或者个人对案件进行调解，达成调解协议后，人民法院应当依法予以确认。”对于经基层人民调解委员会调解达成的《调解协议书》，当事人一方不服诉讼到法院的，原调解纠纷的基层人民调解委员会就成为“与当事人有特定关系或者与案件有一定联系的企业事业单位、社会团体或者其他组织”，他们可以被人民法院邀请，协助进行调解工作。不但能够协助进行调解，而且，根据第二款规定的有关精神，在协助调解人调解下达成的调解协议，人民法院也依法予以确认。如此一来，它为基层人民调解委员会协助法院从事诉讼调解工作开辟了十分广阔的空间，基层人民调解委员会参与法院诉讼调解工作前景光明。根据以上精神，我认为，司法行政和法院两家联手共创大调解局面的时机已经成熟，应当进行实质性接触和磋商，共同磋商和制定实施人民调解与诉讼调解相衔接的具体工作意见。二、人民调解衔接诉讼调解工作刻不容缓在人民调解实际工作中，调解人员的素质和业务水平亟待提高。而作为对人民调解工作有指导义务的人民法院及其人民法庭，在实现衔接后就能更方便地履行职责，并不断总结经验，深入探索研究，切实加强和改进指导工作。依法调解是人民调解工作的生命所在。对平等主体之间的民事纠纷，人民调解组织怎样才能找准双方争议焦点，有针对性地做好双方的思想工作？怎样才能找准双方利益平衡点，引导当事人达成调解协议？怎样才能找准法理与情理融合点，综合发挥法律与道德规范的双重作用？诸如此类的许多问题急需人民法院的指导和帮助。虽然引导当事人依法达成调解协议是人民调解工作的最终目的，但在调解协议书使用过程中，还存在着许多问题。有形式上的，有实质上的，问题不一。我们寄希望于人民调解衔接诉讼调解，就是想借力更好地解决工作中的一些问题。三、人民调解衔接诉讼调解工作需要解决两个问题首先是衔接的范围问题。人民调解衔接诉讼调解，是否仅限于起诉到法院的《人民调解协议书》？还是像司法行政部门所期望的那样：人民法院在民事审判工作中，坚持先行调解理念，将调解贯穿于工作全程始终，并将调解工作向前延伸，注重发挥人民调解的作用？对于未进入诉讼程序的民事案件的衔接，以及基层人民调解组织对已经进入诉讼程序的民事案件的参与，这两者是否都有可能？能达到什么必须经过双方的充分磋商和讨论才能确定。其次是衔接的方式问题。以什么方式实现衔接呢？笔者认为，无非有两个渠道：一是作为普通被邀请人员，二是作为人民陪审员。如果作为普通被邀请人员参与调解工作，不存在什么问题。但如果作为人民陪审员参与具体审判工作，就存在一个身份问题。当然，一般的村居调委会人员担任人民陪审员不存在身份问题，只要符合8月28日第十届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议通过的《全国人民代表大会常务委员会关于完善人民陪审员制度的决定》（以下简称《决定》）第四条的规定即可。即：公民担任人民陪审员，应当具备下列条件：（一）拥护中华人民共和国宪法；（二）年满二十三周岁；（三）品行良好、公道正派；（四）身体健康。担任人民陪审员，一般应当具有大学专科以上文化程度。但街镇的调委会主任和首席人民调解员担任人民陪审员就存在明显身份问题。因为根据《决定》精神看，第五条明确规定有：“人民代表大会常务委员会的组成人员，人民法院、人民检察院、公安机关、国家安全机关、司法行政机关的工作人员和执业律师等人员，不得担任人民陪审员。”的内容。除此之外，因犯罪受过刑事处罚和被开除公职的人员不得担任人民陪审员。根据我市基层调委会组织建设的有关规定，街镇调委会主任和首席人民调解员通常由司法所长担任，而司法所长本身是司法行政机关工作人员，绝大多数人是机关公务员，属于《决定》第五条明令禁止的人选内容。这一身份冲突如何解决？或者可以以街镇调委会主任和首席人民调解员的面目出现，而忽略其真实和实质性身份？这同样需要通过两家的充分协商和讨论才能定度。是否可以利用工作便利做变通规定？因为，人民陪审员的身份与资格确定，司法行政机关有一定发言权。《决定》第八条规定：“符合担任人民陪审员条件的公民，可以由其所在单位或者户籍所在地的基层组织向基层人民法院推荐，或者本人提出申请，由基层人民法院会同同级人民政府司法行政机关进行审查，并由基层人民法院院长提出人民陪审员人选，提请同级人民代表大会常务委员会任命。”司法行政机关是否可以充分利用这一便利和权利？这一切还不得而知！