某区土地资源优化配置的对策思考
某区土地资源优化配置的对策思考
城市土地资源的优化配置，是指土地资源在各产业的分配使整个社会的产出水平达到最大化，并实现社会、经济和环境的可持续发展。开展土地资源调查，优化土地资源配置，提高土地利用效益，是缓解经济建设用地矛盾，促进经济社会可持续发展的有效途径。合理、高效地利用和配置城市土地资源，将会促使城市土地及其物业产生巨大的经济效益和强大的产业功能集聚效应。
改革开放以来,宁波市的经济一直保持着较快的增长速度，城市化进程加快。一批大型基础设施兴建，使投资环境得到进一步改善。进入新世纪，宁波市步入了全面建设小康社会、加快推进社会主义现代化建设新的发展阶段。全球经济结构升级和国际产业、资本大转移，我国申奥、申博的成功，长江三角洲城市群的崛起等，为宁波加快经济社会发展步伐提供了难得的机遇。今后五年，宁波市将深入实施以港兴市、产业立市、科技强市发展战略，建设大港口，发展大产业，构筑大都市，繁荣大文化，努力构筑经济社会发展新优势，全面建设小康社会，为提前基本实现现代化奠定坚实基础。将不时机地加快城市化步伐，高标准推进“四区三园、江湖港桥”开发建设，增强中心城市功能，扩大中心城区规模，构筑宁波现代化大都市框架。
进入新世纪，宁波市江东区的经济社会发展也步入了一个新的阶段。区域综合实力明显增强，改革开放取得突破，城市化步伐加快，人民生活水平不断提高。建成区面积从“九五”期间不到10平方公里扩大到现在的30平方公里，人口从15万增加到35万人。农村城市化步伐加快，以旧村改造、撤村建居和农村合作经济股份制改革为主要内容的“三改一化”积极实施并取得重大突破，所辖二乡全部撤乡建街道，使江东区成为宁波市首个没有乡镇建制的城区。
江东区是宁波市近期重点开发建设的新中心城区。区域社会经济的迅猛发展、城市化进程的加快，特别是随着宁波市确立现代化大都市发展目标，实施城市相向发展战略，大批市重点项目落户江东，使江东区土地资源急剧减少，发展空间受到严重制约。进入21世纪以来，年均建设用地达亩以上，目前可利用的农用地仅剩8000余亩，且大部分已被规划控制，这使土地供需矛盾更为突出。但在土地资源日渐衰竭的同时，由于多种历史原因和城市建设用地利用存在的问题，导致城区（尤其是核心城区）建筑零乱、土地资源利用低效益，城市功能的集聚和辐射效应不强。未来几年，随着市行政中心的东移、宁波东部新城建设的启动，江东将作为未来宁波城市构架的几何中心，与三江口核心老城区一起，形成“一城二心”的总体空间格局，成为全面展示宁波城市现代化建设水平的标志性区域。面临这一重要战略机遇期，必须按党的十六届三中全会提出的“五个统筹”的要求，从现代化大都市核心城区的高度出发，改变过去粗放型的土地利用模式，实行集约化用地，积极推进城市土地资源的优化配置，使城区经济社会实现可持续的健康发展。
一、江东区土地资源利用现状
江东区位于宁波城市发展框架的中心位置，东连北仑港，西濒三江，北含宁波科技园区，南接鄞州新城区和宁波市高教园区南园，地理位置优越，交通便捷。全境地势平坦，水网密布，全部为适宜建设的土地，具有良好的产业经济和城市建设发展条件。规划建设的宁波东部新城，其核心区绝大部分在江东，城市功能辐射北仑、镇海、东钱湖。
根据全区土地利用现状变更调查的结果，截止10月底，江东区土地资源利用现状如下表：
江东城区土地资源已利用的类型大多数为居住建设用地，约占70%左右，地块主要集中在西部，呈现出向东扩展的明显态势。农用地主要分布于世纪大道两侧及铁路线以南，集中在张隘、松下、柳隘、宁丰、仇毕等少数几个社区（村），目前面积在500亩以上的仅有6个社区（村）。交通用地增加较快。水域面积占8.4%，比重较大。
（一）城市建设用地情况
截止10月底，全区建设用地面积为25.3平方公里，占区域规划建设总用地面积的76.6%。第二产业用地情况。全区第二产业增加值为12.6亿元，占全区国内生产总值的45%，并已初步形成了以新材料、机电一体化、电子信息为主的高新技术产业群。全区第二产业用地量为4.71平方公里，占建设用地总量的18.6%。产业用地正由分散、局部、无序向园区相对集中的态势发展。但同时，随着城市建设的需要和规划的实施，大批工业企业被迫外迁，主动到区外谋求扩大再生产。第三产业用地情况。近年来，全区第三产业发展势头迅猛，总量增长较快。第三产业增加值为15亿元，占全区国内生产总值和地方税收的比重均在50%以上，已成为国民经济的主导部分，具备了进一步发展的基础条件。其中餐饮酒店业和专业市场是江东区传统优势服务业，规模已为海曙区和江北区总和的1.5倍。用地分布相对集中，主要集中在城区的彩虹路、百丈路等主要道路两侧，初步形成了规模格局和集聚优势，具备了品牌效应和辐射功能。信息科技、商务会展、金融保险、旅游休闲等新兴服务业在规模上跃居老三区之首，但发展相对滞后，总量相对偏小，用地分布零散，与现代服务需求的层次多样、功能多种、快速便捷的目标尚存差距。居住用地情况。经过近几年的大规模开发，江东区初步呈现天蓝、地绿、水清、景美的城区环境。人均绿地面积已达13平方米，河流、绿地、高楼、景观和谐相衬，使江东区处处洋溢着浓郁的江南水乡气息，成为宁波的宜居地区。居住用地主要集中在西部中心片区，并呈放射状向周边地区迅速扩散。居住用地规模为19.3平方公里，占建设用地总量的大半。从构成比例看明显偏高，而且规划中江东区居住用地开发比重仍很大。
（二）乡村集体建设用地情况
江东区乡村集体建设用地面积较大，分布较散。乡村居住用地分布零散，住宅配套设施很不齐全，绿化水平低。部分乡村居住用地与乡村企业用地混杂，居住环境质量较差。由于农村村民住宅房屋较多，近几年内还需对23个村8700多户、建筑面积近120万平方米的村民住宅实施拆迁安置，因此旧村改造的任务非常繁重。具体如下表：
二、江东区土地资源利用存在的主要问题分析
土地资源的利用有生态利用、空间利用和景观利用三种方式。空间利用是指利用土地空间特性，为人们各种生产生活提供场所和操作空间；景观利用是指利用土地的景观功能发展旅游、娱乐等。江东区主要是前二种方式。从现状看，江东区的土地空间利用率总体低下，景观利用缺乏品位、可观赏性与休闲功能。引致这些问题的主要原因既有宏观方面因素，也有微观方面因素。宏观上看，主要是土地利用总体规划、城市总体规划和城市产业发展总体规划之间存在的矛盾关系使然。这三个总体规划各自从自身出发，研究角度和规划侧重点不同，造成土地资源实际利用与总体规划不完全相符。微观上看，政府部门的工作统筹性不强，工作协调、协商机制不完善，各级部门对于土地资源优化配置的意识尚不强，土地开发效益不高，造成土地资源配置不合理。
（一）土地资源利用小且散
土地开发利用的强度低、规模小。建筑物层面、容积率和密度都偏低。用地畸零破碎，杂乱且无规则，各种不同用途用地混杂，难以形成有效的产业集聚和辐射效应，使土地总体价值不高。城市空间结构不是地租调节的结果，主要是由于发展先后的不同而形成的。用地空间布局混乱、分散，大量用地不符合中心城区产业导向。建筑内涵挖潜未被重视，低层建筑、空闲地、狭窄小巷等随处可见，城市建筑和环境的和谐性欠佳，总体不美观。
（二）用地无序而低效
许多机关事业单位和效益低、耗地多、污染大的企业、批发市场等占据高地价区域，长期优地劣用，不仅增加交通流量，污染环境，而且造成城市中心土地资源配置低效化。非市场方式配置的不合理的城市用地结构，使发展成本提高。房地产开发多呈“天女散花”式，不仅在用地上造成很大浪费，而且使基础设施建设投入非理性增大，社会成本提高，生活服务设施难以配套，既给居民生活带来不便，又影响了总体投资效果和房地产开发商的收益。
（三）土地后备资源极为贫乏，工业企业外流加剧
由于江东区是宁波总体规划重点发展的地区，大量土地被征用，大批市重点工程项目纷纷落户江东，使全区的农用地面积从的15820亩减少至10月的8158亩，3年内缩减了近一半。同时，世纪大道以东规划为宁波东部新城，东北部为宁波科技园区发展用地，使区域发展的空间受到极大制约。大批工业企业由于没有发展空间，只能搬迁到外地谋求再发展。目前，有60多家规模以上企业已着手搬迁外流，年产值约占全区总量的三分之一。
（四）商务商贸数量不足，分布不平衡
以百丈东路桑田路地块为例，目前已建成太古城、东柳、华侨城等多个住宅小区。从每个住宅小区的控制性详规来看，都按规定比例配置了一定面积的商业网点，无疑是符合标准的。但从整个地块情况来看，由于这些配套的商业网点位置分散、规模低下，没有大型、集中的商业网点，既给居民群众的生活带来了不便，又使商业氛围难以形成。白鹤、黄鹂、丹凤、紫鹃等住宅小区地块的情况也是如此。目前，新增建设用地中特别是存量土地详规调整主要用于建造住宅，而用于增强中心城区配套功能的不多。据统计，目前江东区域范围内房地产企业有30家，商品房施工面积为252.77万平方米，新开盘房产面积达130万平方米。计划总投资为77亿元，全年完成12.22亿元，占区域固定资产投资总额的51.82%，比上一年度增加一倍。房地产投资在全区固定资产投资中占据了半壁江山，比例偏高。这种缺少必要控制的单打独斗式的住宅商品房开发，不但不能产生持久的经济效益，而且极不利于城区第三产业的进一步发展，使服务业形不成强有力的集聚和辐射效应。
（五）城市用地结构尚欠合理
从江东区土地利用的总体结构情况来看，工业、仓储等生产性用地以及居住用地比重仍过大，而服务业、道路广场、公共绿地、市政基础设施用地又严重不足。三条主要东西向轴线：中山东路、百丈路、兴宁路的周边大部分为住宅用地，沿路的商业网点多为住宅底层，规模小，布局不均，用地结构不合理，导致城区整体商业气氛不浓。尽管已大力实施“退二进三”的发展战略，促进了第三产业的发展，提高了土地使用价值，但距合理的成效