某区土地资源优化配置的对策思考

某区土地资源优化配置的对策思考第2页

（六）土地利用集约程度不高，立体空间利用率不足

根据测算，近十年来江东区城市用地规模增长系数为（城市用地增长率与人口增长率之比）为2.54，而国际公认的合适标准为1.12，这说明江东区土地的投入强度、土地深度利用与精细利用明显不足。城市建筑容积率发达国家城市一般为1～3，而江东区的城市建筑仍以低层建筑为主。目前，江东区有9层以上高层建筑162幢（其中12层以上57幢），主要分布在二条东西向交通主轴线（中山东路、百丈路）与南北向交通主干线（彩虹路、中兴路）上。正在兴建的金光中心双塔之一——凌江名庭为52层，高174米，将成为宁波最高建筑，也是全市唯一一栋超高层建筑。从目前宁波市及江东城区的商务办公楼市场的容纳度调查分析，指标均很高，说明城区土地利用集约化潜力还很大。

（七）旧村改造、房地产零星地块开发等因素制约多

从全市范围看，江东区的旧村改造进展总体较快，但制约因素仍较多。主要有：相对于江东区农村经济的发展水平（目前全区农民人均年收入近8000元，居全市首位），征地价格偏低；拆迁赔偿政策的不统一性；以及被征地人员社会保障体系不够完善等，这使征地难、拆迁更难。由于低洼地块开发收益少等原因，戎家等“城中村”改造困难，迟迟难以实施；而已实施的如甬升等“城中村”也迟迟不能交地。旧城改造中零星地块的高层建筑开发由于与周边居民住宅在采光、通风等问题上经常发生矛盾，而又缺乏统一的解决原则、协调机制和操作办法，使房地产开发进度严重受阻。目前全区类似的就有13个地块，某些项目的停工时间长达半年之久，造成土地资源严重浪费。

旧村改造中的乡村集体企业用地难以实现与城市化改革进程相配套。目前，江东区原有乡村大多已经开始实施村改居和经济合作社股份制改革，但乡村集体企业很多是动用本村的集体土地，手续不完善，与实际用途不一致，不符合现代企业制度建设的要求。要转为国有出让商业用地，则需补办出让并挂牌，不但要缴付高额的出让金，而且挂牌后不一定仍能保留使用权。

三、江东区土地资源优化配置的总体要求和基本原则

自上世纪80年代以来，宁波作为沿海开放城市，伴随着经济社会的快速发展，城市发展也取得了一定进展。但总体而言，城市化滞后于经济社会发展水平，也滞后于国内同类城市。在全国计划单列市中宁波的经济总量并不落后，但中心城市的规模实力、承载能力、品位档次和在国内外的知名度、影响力都有一定差距，对区域经济的带动辐射作用还不明显。市第九次党代会围绕提前基本实现现代化的战略目标，作出了不失时机地加快推进城市化进程的重大决策，以更新的思路、更宽的眼界来构画宁波城市的发展。通过几年来的努力，目前建成区面积迅速扩大，城市人口不断增加，一个现代化国际港口城市的粗浅轮廓已经开始显露。而江东区的发展正是这几年宁波城市化发展的一个缩影和见证。

宁波城市更大气魄的发展前景在为江东发展提供良好机遇的同时，也使之面临着不容回避的重大挑战。江东区已经开始一场从城市形态到城市功能全面更新的深刻变革，城市发展正步入重要的历史阶段，迫使我们必须与时俱进，应时适变。今后一个时期，区域经济竞争将更加激烈。随着经济社会的进一步发展，城区间的竞争将日益演变为对土地、劳动、人口等要素资源的有效配置的竞争。因此，在土地资源已极为匮乏、城市化进程处于加快推进的背景下，江东区必须切实增强政治责任感和历史使命感，牢牢把握当前难得的战略机遇，把有限的土地资源配置好，把闲散、低效的土地充分利用好。通过大力整合土地资源，不断构筑新的发展优势，切实增强自身综合实力，在未来的区域经济竞争中赢得先机。

——这是由宁波城市相向发展的战略所决定的。在新一轮宁波城市总体规划修编中，市委市政府以后来居上、敢于超越的胆识和魄力，突破现有的城市框架，跳出传统老三区的概念，在更大的空间范围内、更长的时间跨度上构建适度超前的特大城市框架。中心城市将由三江片（包括鄞州新城区）、镇海片、北仑片组成。中心城市坚持相向组团发展战略，三江片近期重点向东发展。市委市政府作出这一重大决策是深谋远虑的。因为三江片老城区东部地区处于宁波六个区平面框架的核心，是宁波未来城市构架的几何中心，对宁波城市空间的演替和结构重组将起到重大影响。无论是从原来的总体规划中就明确的中心城区向东发展，镇海、北仑沿甬江相向发展的思路考虑，还是从当前的城市发展实出发，把新城放到东部地区，都符合比较优势原则，体现了可持续发展的用地布局模式。由此，也对江东区从质和量两个方面赋予了更重任务，提出了更高要求。新城不仅要有新规划，要有新面貌，而且要有新环境。不仅新城要有新环境，江东区域范围内的老城也要有新气象，必须体现宁波市的先进水平。

——这是由中心城市功能建设的目标所决定的。今后一个时期，宁波要按照建设现代化国际港口城市的要求，努力成为上海国际航运中心的重要组成部份、华东地区重化工业基地、浙江重要对外贸易口岸和长江三角洲南翼经济中心。江东作为东部新城的核心区域，必须服从服务于宁波城市定位要求。一个城区不可能十全十美，各方面条件都非常出色。因此，必须根据自身特点和客观趋势，着力营造某些突出功能，这比各方面功能都一般的地方显得更有影响力。据此，江东区第六次党代会明确提出要把江东发展成为宁波市的商务商贸、会展物流、行政管理中心。实现上述“三大中心”的目标，必须靠先进的理念来引导，靠具体的功能性项目来支撑。必须从现代化大都市核心城区的要求出发，把规划工作和功能定位很好地结合起来，改变过去粗放的土地利用模式，实行集约用地，积极推进城市土地资源的优化配置，使城市形态朝着综合服务功能的方向调整，满足东部新城建设和功能升级的需要。

——这是由建设生态市的任务所决定的。从开始，宁波市在全省率先开展了生态市建设的规划研究工作。9月，宁波市委市政府制定了《宁波生态市建设规划纲要》，启动了“蓝天、碧水、绿色、洁净”四大生态工程。随之，2月，江东区作出了“关于建设生态区的决定”，出台了《江东区生态区建设规划纲要》。生态市的基本内涵就是以最小的资源环境代价谋求经济社会最大限度的发展，以最小的经济社会成本保护资源和环境。生态市建设是坚持新的发展观的具体实践，符合宁波的发展目标，切合实际。今后一个时期，要按此战略要求，着力建设和谐优美的生态人居体系和永续利用的资源保障体系。要把生态市建设的基本任务作为城市建设和管理的重要内涵，统筹规划，整体实施，努力把江东发展成为一个既有经济基础实力、又有生态魅力的城区，一个具有吸引力和亲和力的地方。

根据上述分析，以及对江东区城市空间结构形态的全面、深入研究，确立当前江东区土地资源优化配置的指导思想是：以“三个代表”重要思想为指导，以建设现代化新中心城区为目标，树立有限资源、无限发展的可持续利用理念，坚持有所为、有所不为，在城市总体规划指导下，通过对现有土地资源有序盘活整合，优化用地结构，强化配置功能，集约高效利用，着力形成商务商贸、会展物流、行政管理三大中心的基本框架，全面实现区域经济社会的持续健康快速发展。

贯彻这一总体要求，还必须牢牢把握以下几方面的基本原则，在发展规划中加以体现。

一是以人为本原则。采取综合性措施，努力把江东建设成为最适宜创业、最适合居住的城区，使广大人民群众从城市发展中获得更多的实惠。努力扩大市民的知情权、参与权和管理权，广泛吸引市民参与城市管理，从而形成扎实的群众基础。

二是政策导向和市场推动相结合原则。城市规划特别是土地利用总体规划必须坚持政府主导并保持度的权威性严肃性，同时必须引入与市场经济相适应的理念、机制和手段。只有这样，才能保证城市发展的生机和活力。要特别强调城市土地的经济评价，准确认识和把握土地本身的特定功能，使每一块土地发挥其在城市整体发展中的最大价值。在微观领域加快市场化步伐，积极培育市场主体，促进产业化、专业化发展，实现政府投资的良性循环和城市服务功能的最大化。

三是形成鲜明时代特征和个性特色原则。宁波作为一个有志于国际化的城市，江东作为一个有志于现代化的城区，必须志存高远，以世界眼光和国际意识研究国际先进城市的发展规律，城市规划、建设各项工作必须符合现代国际城市发展趋势。把时代特征与个性特色完美地结合起来，从而实现中心城区建设走向精品时代的战略性跨越。

四是长远与眼前相结合的原则。城市发展是一个历史过程，必须有长远、开阔的战略眼光。既要有宏伟目标和规划，又应抓住重点，分步实施，有计划地予以推进，保持良好的发展节奏。同时随着经济社会的快速发展和科学技术的广泛应用，会出现一些新情况，这就需要采取一种动态的、弹性的策略，体现出较高的可持续发展能力。要根据统筹规划、整体推进、有机结合、分步实施的原则，按照由西向东、由北向南的空间次序，逐步推进我区土地集约利用和优化配置的工作。

四、江东区土地资源优化配置的主要任务和措施

江东区已进入一个新的历史发展阶段，必须以更高标准来改造城市形态和城市功能，使其符合建设现代化新中心城区的目标要求。要立足解决突出突出问题，整合现有优势条件，着力营造城市风格，实现整个产业布局与城市建设渗透融合。当前着重要从以下几方面做好土地资源优化配置工作。

（一）强化规划先导，优化用地结构

大量事实表明，如果城市布局和用地不合理，在城市建设中，即使投入再多，容积率和利用强度再高，也不仅不能达到最佳利用效果，甚至会出现负效应。为此，必须改变在城市规划中单纯以建筑学为主体进行物质空间规划的物质规划思想，加强对土地价值的规律、投资成本费用效益等分析，确立系统动态平衡和弹性约束的思想。根据城市经济总量的增长和结构的调整，分析城市在人口、土地和资金三要素投入上的规模，并结合城市内部的现有基础