关于加强人防预算制度建设的思考
一、人防预算制度与部门预算制度的内涵及关系
财政顶算也称政府预算或国家预算，是指经立法程序批准、综合反映财政年度内国民经济发展情况的财政收支计划。政府预算，是指国家具有法律效力的财政收支计划，是政府参与国民经济分配的重要杠杆和政府管理社会经济事务和宏观调控的有力工具。中共中央十五届六中全会曾经明确提出了‘“推行和完善部门预算、国库集中收付和政府采购制度“的要求。这项政策是涉及整个财政管理的基础性改革，贯穿于预算执行的全过程。同时，它又是国家预算执行和财政管理制度的重大创新，是规范政府性资金管理最彻底、最完善、最可靠的模式。它不仅关系到预算执行能否规范、影响顶算执行的质量问题，而且涉及财政资金使用的追踪、各级人大和纪检审计检查问题，因此做好财政预算意义重大。
部门预算制度改革在根本上取决于政府职能的演变，政府肩负着何种职能，就必须掌握与之职能相适应的公共财政理论和可操作性的部门预算制度。人防部门肩负着城市人民防空袭的历史使命，并作为政府人民防空工作的主管部门，职贵具有特殊性。因此，人防系统有相对独立的财务会计制度和人防顶算制度。
人防预算是反映人防各部门收支活动的预算。部门预算是我国当前财政部门预算管理制度改革的主要内容之一。人防预算制度与部门预算制度之间的关系就如特殊个体与整体的关系。新时期在部门预算制度改革的大背景下，人防预算制度必然要随着我国整体改革的步骤和要求进行改革，以促进人防事业又好又快地发展。完善部门预算编制办法、加快人防预算工作进程，对于规范预算管理、加强财务监督、实现科学规范理财具有意义重大。自实行部门预算制度以来，预算编制形势、方法和内容也随之发生了实质性转变。在预算编制方法上，初步打破了基数的概念，实行“零墓预算”；在行政管理费、公检法支出等科目上，全面推行“基本支出按照定额核定、对项且支出进行评估、按照轻重缓急排序、根据财力可能安排”的改革方式。同时，还要根据单位的实际情况，合理核定支出预算，从而使预算外资金管理工作进一步规范化，预算编报的内容也更加符合实际。部门在做预算申请时，基本支出只需要报送基础数据、维持运转的基本支出根据定额予以明确即可。因此，上报的项目也比以往更加符合实际。人防预算制度也是在部门预算的基础上，采取“基本支出加项目支出‘的模式，基本支出主要按照国家规定的定额标准、人数安排预算经费；项目支出主要很据项目建议书和可行性报告批复的概（预）算进行安排，列人年度人防经费预算之中。由此可见，人防预算制度是部门预算制度的一个分支，它们之间是个体与整体的关系。部门预算制度是人防预算制度的基础，人防预算制度随部门预算制度的改革而实行改革。二、人防事业发展与人防预算制度推行部门预算改革，有助于在公共财政的导向下，对公共资源进行合理、科学的配置，从而为公众谋取最大利益。我国部门预算制度改革的总体思路是：以邓小平理论、“三个代表’重要思想和科学发展观为指导，认真贯彻党的十七大和中央经济工作会议精神，全面贯彻科学发展观，为加快构建社会主义和谐社会而发挥应有的作用。人防预算制度是以国家预算、行政单位会计制度为前提，根据人民防空工作实际执行人防财务管理规定、实行行政单位会计制度和人民防空会计制度。自1996年《人民防空法》的颁布实施以来，为开展城市人民防空工作提供了法律依据，城市人民防空袭作为特殊行业得以明确。自1999年国家国防动员委员会、财政部（关于印发〔人民防空财务管理规定）、（人民防空会计制度）的通知》出台，标志着人防顶算制度的确立。自颁布《关于印发（人民防空预算管理规定）和（人民防空基本支出标准）的通知》以来，人防顶算制度得到完善和健全。因此，人防顶算制度的改革应继续实施稳健的财政政策，着力促进经济又好又快发展；坚持以人为本，突出重点，调整和优化财政支出结构，着力支持社会发展和解决民生问题；健全制度，规范省以下财政管理体制.着力促进地区间基本公共服务均等化；着力完善财税体制机制，让全体人民享受改革与发展的成果。
由此可见，人防预算制度与部门预算翻度联系紧密。部门预算制度的改革有利于人防预算制度的不断完善，有利于推动人防事业不断向前发展，促使人防预算管理为人防事业发展更好的服务。三、建立与完善人防预算制度的塞本思路部门预算改革的目标是落实科学发展观，建立以结果为导向、公共阳光财政的绩效预算制度。人防部门应如何建立与部门预算改革相适应、以结果为导向的人防预算制度，如何提高资金使用的绩效呢？笔者认为，建立与部门预算改革相适应、以结果为导向的人防预算制度的具体办法有以下六点。
一要逐步完善人防预算制度。目前，人防部门实际上都制定了与国家、地方五年计划目标一致的本部门发展规划，在此基础上，将发展规划进一步分解为各年度工作计划，再将年度工作计划细化为可操作、可考评的年度绩效计划任务或指标，并推动中长期滚动式顶算的实行。
二要按照绩效—成本分析法制定项目计划。以结果为导向的人防预算制度的实行.项目计划非常关键。以警报音响搜盖率100%为例，要达到这个目标，就要采取多种不同的项目。此时.就应该用绩效与成本分析的方法进行比较，选择成本最低的方法。
三要科学确定绩效指标。绩效指标的确定应采取内、外结合的办法，由易到难。也可以从单一项目预算人手，制定出每个子项目的绩效指标，然后再制定综合指标。
四要建立有效的绩效考评机制。建立绩效考评机制.可纵采取内部考评与外部考评、专家考评相结合的方法.对考评结果的运用，主要体现在将预算开支的项目考评结果作为下一年度预算安排的依据，并可作为项目考评以及工作人员的取务、级别晋升或降级的主要参考依据。恰当地运用好预算考评，将会切实有效地推进综合绩效评价工作。同时，让民众参加评议也是以结果为导向的人防预算制度的重要内容。
五要建立科学、客观的激励机制。过去预算由于不考虑绩效，常常是哪里工作问题比较严重，就增加预算拨款。其隐含在这种做法的背后是一个令人深思的机制：它不是在奖励成功，而是奖励失败。实行以结果为导向的人防预算制度就是要将各处室、各事业单位的预算与其工作绩效挂起钩来，建立正确的激励机制。
六要采用权贵发生制会计核算方式。客观反映人防部门的绩效。现行的收付制会计方法，存在一个严重的问题，即它可以通过提前或延迟支付，人为地操纵年度支出。这种方法忽略了机会成本。而权责发生制的会计核算方式可议正确、客观地反映一定时期内提供公共产品和服务所耗费的总资源成本。目前，已有一些较发达国家开始在政府预算会计中使用权责发生制的核算方式。
总之.为适应部门预算制度改革，在现有人防预算制度的基础上.应逐步构建以“结果”为导向、兼顾“过程”、效果与效率相结合、责任建设与绩效考评相结合的预算编制模式，以使人防预算制度与财政部门的预算相适应。
