一种国家与农民关系角度的解读第2页
略带有强烈的城市偏好，强化了城市与农村“二元结构”的格局，致使城市化滞后于工业化。为了使这一发展战略得以维持，中央政府对农村进行了长期的管制（陶然、刘明兴，章奇，）：强制性的粮棉收购政策、计划生育与户籍制度、与政治体制和行政提拔体制关联的各种“新赶超”和“达标”任务。陶然等进一步考察了政府管政策合从多方面阻碍经济增长：扭曲宏观价格信号，农户无法正确判断市场需求具体变化；微观管理自主权的丧失；阻碍了要素流动和资源的市场配置；政府规模的膨胀的挤出效应，扩张基层政府规模，掌握占用资源，导致了寻租与腐败，挤出了民营经济；扭曲了公共品供给。而且，更为严重的是，管制政策具有自增强机制。在陶然等看来，“愈加落后的地方领导更重视政治利益驱动，趋向于迎合上级政府的政策目标”。他们的结论是，“中央政府管得越多，基层政府越庞大，寻租机会就越多，经济就落后，而基层领导人也越刻意追求政治利益，其经济政策目标也就越短期化，从而陷入了“管制——贫困——腐败”的循环。
从以上分析我们可以得出结论：如果我们在国家传统发展战略与政府管制的分析框架下讨论税费改革与村民自治面临的深层次难题，那么就可以越过许多不必要的争论，直中问题的要害。只要国家不放弃城市导向的重工业优先发展战略，就必须对广大的农村采取各种管制政策，继续通过地方政府对农村进行强制性的干预，实现国家利益。这是税费改革与村民自治发展艰难的制度性根源。
（二）税费改革与村民自治治理的路径选择
税费改革与村民自治都是国家在不同时期为解决“三农问题”而采取的制度安排。但遗憾的是，从理论研究与实践经验来看，二者都未能从根本上解决农村的问题。本文认为，欲从根本上解决“三农问题”，关键在于改变当今农村政策的宏观环境，进行系统的制度创新。
1．放松管制。通过上面的分析可以看出，管制政策是地方政府不断干预农村的制度源。所以，解决农村问题必经从放松管制入手。当前，应当从以下方面放松管制：
（1）放松粮棉市场管制。自上个世纪5 0年代实行粮棉“统购统销”政策以来，粮棉市场虽经多次改革，但依然是管制最多的行业之一。这就扭曲了粮棉供需的市场价格信号，影响了农民生产经营决策。在保证国家粮食安全前提下，放松对粮棉市场的管制是促进农民进行产业结构调整的重要推动力。
（2）放松户籍管制。在传统的城乡格局下，国家实施“城乡分治，一国两策”（陆学艺， ）的政策。城市与农村形成相对封闭运行的系统。依靠户籍管制，“乡下人”变成“城里人”的成本极高。这在市场经济条件下不利于生产要素的合理配置，对农村剩余劳动力的转移和城市化的进程都会起到滞后作用。
（3）放松农村金融管制。城市导向的发展战略保证了城市金融的畅通，而对农村金融却采取管制政策。一方面，金融管制使得农村金融市场萎缩，国有商业银行从农村撤出，农民借贷没有着落；另一方面，金融管制压抑了民间金融的成长，滋生了高利贷生长的土壤。因此，放松农村金融管制刻不容缓。
2．在放松政府管制的同时，农村改革必须坚持市场化导向，加快发育农村市场。
（l）发育土地市场。发育土地市场的前提是赋予农民完整的土地财产权利。目前的家庭联产承包责任制具有内生的缺陷。其经营效率低下已是不争的事实。在集体所有制的框架下，目前土地制度的公平性也大打折扣。集体和国家可以借土地集体所有的名义低成本征用农民土地，使一部分农民失去了土地，衣食无着。所以必须在赋予农民完整土地财产权的前提下发育农村土地市场，确保农民从土地增值中获利。
（2）发育农村劳动力市场。劳动力资源丰富，劳动力价格具有比较优势是我国基本的资源禀赋。发展劳动密集型产业符合我国的要素禀赋，是具有比较优势的。此此，让农村劳动力进城，是确保比较优势战略实现的重要举措。我国的城市滞后于工业化的解决之路在于大力推进城市化的发展，让劳动力根据市场需求自由流动。
（3）发育农村金融市场。目前农村金融发展呈现收缩的现象。国有商业银行收缩战线，纷纷向大城市集中。农村信用合作社因为呆帐，坏帐数目巨大而运转困难，且受到产权不清晰，管理不规范的束缚。但是，农民之间的“高利贷”等制度外“金融服务”大有上扬上势。为此，国家要允许民间金融的成长，探索农村金融服务的新形式。
（4）发育农村粮棉市场。国家对农村粮棉的管制政策扭曲了产品的市场价格信号，不利于农民的生产经营决策，也就不利于农业产业结构调整和农业产业化的发展。地区只有根据自己的资源与地理比较优势因地制宜地发展农业生产，多种经营，才会使粮棉价格长涨，促进农民增收。农民在国家市场化、工业化进程当中，因为形不成自己的利益集困，所以农民是弱势群体。
所以无论是放松管制，还是发育市场，都必须切实保护农民的权益——核心是保护农民的土 地财产权。没有稳定的财产权。就不会有稳定的市场（党国英， 20 0 3）。只有国家主动 地强制性保护农民的平等交易权、土地财产权、利余索取权、民主选举权、自由迁徙权等权 利，农村市场才会健康而稳定的发育。
总之，放松管制，发育市场，保护农民权利——“三位一体”的农村制度创新才是解决税费改革和村民自治深层次难境和“三农问题”的治本之策。
