实行分税制和税费改革后乡镇财政体制与运行情况
实行分税制和税费改革后乡镇财政体制与运行情况—来自水口山乡的调查
为了了解分税制和农村税费改革对乡镇财政体制产生的影响、运行效果及存在的问题，我们重点对水口山乡的财政体制和财政运行情况进行了认真调查和解剖。
一、财政体制和财政运行情况
水口山乡属于典型的丘陵区，辖31个村、231个组，面积为68平方公里，总人口2.9万人，是一个贫困乡。，全乡共完成经济总收入5518万元，比上年下降23.6%；农林牧渔业总产值6184万元，同比下降6.3%；乡镇企业总产值23268万元，同比增长17.4%；农民人均纯收入1580元，同比增长7%。去年全乡完成财政总收入286.6万元，同比增长14%，地方财政收入完成237.8万元，其中工商税收46.26万元、农业四税108.31万元、其他收入21.66万元、专项收入61.57万元；上划“两税”48.75万元。财政支出215.08万元。累计赤字111.5万元。
（一）分税制乡镇财政体制实施以来的运行情况
我县从1998年开始对乡镇全面实行“划分收支范围，分级分税清算，核定收支基数，收大于支，包干上交，逐年递增，支大于收，逐年递减，一定三年”的分税制财政管理体制；第二轮分税制实行“核定收支、超收分成、短收自负、比例调控、综合平衡、一年一定（或一定几年）”的管理体制。分税制乡镇财政体制运行以来，由于明确划分了乡镇财政收支范围，改变了过去乡镇财权与事权不分、县财政包揽过多的状况，充分调动了乡镇当家理财的积极性。一方面，加快了财源建设步伐。各乡镇根据地域经济和本地资源的优势，积极实施财源建设发展策略，拓展了财政增收的空间，如水口山乡实行分税制的头一年，乡镇企业产值就实现了成倍增长；另一方面，强化了财政管理。各乡镇坚持从健全制度入手，狠抓支出改革和管理，尽量节约支出，努力自求平衡。
尽管分税制财政体制改革在水口山乡取得了初步成功，但在实际运行中也暴露出一些问题。一是基数核定不合理。在核定基数时，既没有考虑原来收入中含有水份的因素，也没有考虑经济运行中一些不可预料的严重影响减收增支的因素，所定基数偏高，实际收缴的税额与基数的差距太大。如该乡去年完成的95万元国税、地税收入任务中，实际在本乡范围内征收的税收只有38万元，仅占40%。二是财税机构不健全。由于税务体制改革实行按经济区域设置，全县国税只有6个分局，地税只有5个分局。一个分局要负责多个乡镇的税收征管，在一定程度上削弱了收入的组织力度。据该乡反映，为了确保按时完成收入计划，需多次跑国税、跑地税，找专管员，找分局长，既要花费很大精力，又达不到理想效果。三是财政增收不稳定。由于收入来源稳定、增收潜力大的主要税种都划归了中央收入或中央地方共享收入，留给乡镇的只是收入不稳、税源分散、征收难度较大的小税种，乡镇财政收入的增量明显下降。
（二）农村税费改革后对乡镇财政的影响
该乡按照省、市、县的统一部署，全面推行了农村税费改革，目前发展态势平稳，收到了预期的效果。主要体现在以下几个方面：1、减轻了农民负担。通过税改，从制度上规范了农村利益分配关系，从根本上制止了各种乱收费，达到了标本兼治的目的。税改后，全乡农民人平负担为43元，与人平负担75元相比减轻了42.7%，农民负担的减轻，调动了农民生产积极性。2、规范了农村税费征管。按照“公开、公平、公正”的原则，将全乡的税改情况都进行了张榜公布，自觉接受群众监督；填制了全省统一的纳税通知书，及时发放到户，使每个农户要缴哪些税、缴多少、怎么缴有了较清晰的认识，自觉纳税的意识有所增强；规范了农村税费制度，理顺了国家、集体和农民的分配关系。3、密切了干群关系。税费改革后，乡村干部的工作作风有了明显转变，过去简单粗暴的工作方式不见了，代之的是依法行政、文明行政，在人民群众中树立了良好的形象，得到了群众的好评，有效改善了干群关系。
由于乡镇经济薄弱，政策落实难以到位，群众基础有所差距，改革方案不尽完善，改革后的许多矛盾与问题也随着改革的逐步深入而显现出来。主要表现在：1、村级财力难到位。一方面，按照税费改革政策的规定，村干部的报酬、办公经费除原由集体经营收入开支的保留外，其余的只能在征收的“两税附加”中统一开支。由于全乡大多数村无集体经营收入，村级财力不足部分寄望于两税附加，但各村的两税附加因各种原因无法收足，与乡政府办理结算时，大多还是村上垫付的，减少了村上的收入。另一方面，虽然政策规定900人以上的村收入确保1.2万元，900人以下的村确保1万元，不足部分在转移支付中解决，但由于“两税附加”不能征收到位，大多数村只好将这部分转移支付折抵了“两税附加”的不足部分，这部分资金实际上还是在农民手中，并没有成为村上收入。由于村级财力不能到位，村干部的工资待遇无法得到保障，影响了工作的积极性和主动性，甚至还有许多村干部消极怠工和辞职不干。2、“一事一议”难执行。虽然政策允许村一级通过“一事一议”筹集资金用于集体公益事业建设，但由于相关政策文件未规定保证措施，缺乏必要的法律手段，村民不愿承担筹资筹劳任务。目前，全乡31个村只有10个村实施了这项政策，而且从实行的情况来看，效果很不理想，部分群众对此积极性不高，与己无关的事不愿搞，只讲村民自治行为，不讲政府行为，结果是农村公益事业无法落实下去，特别是跨村、跨乡的公益事业更难实施，使“一事一议”变成了“有事难议”。3、税收任务难落实。外出经商务工而大量抛荒农田的现象较为普遍，导致农业税征收任务难以落实下去，给征税工作带来相当大的难度。4、执法手段难实施。农村税费改革后，农业税征收任务加大，但财政执法人员少，难以承担起繁重的征税任务。同时在执法过程中，税法不能执行到位，甚至有的认为税收就是“三收”，“换汤不换药”，结果对一些“钉子户”的处罚措施不力，执法手段弱化，难以保证农业税征收到位。
二、财政运行中面临的主要困难及原因
该乡财政面临着税源不足、收入艰难、运转困难的严峻形势。突出表现在：1、赤字大。到底止累计赤字111.5万元。2、负债重。据统计，至底全乡财政总负债544万元，其中借入周转金22万元、世行贷款13万元、“两会”举债资金54万元、储金会贷款58万元、个人借款32万元、欠发工资52万元、其他单位和个人往来251万元、银信部门借款62万元。干部工资1999年仅发了7个月，补助未发；只发了9个月，补助未发；至，站所拨款基本到位，行政干部和财政所干部的工资除县财政统发之外，补助仅发2个月。由于负债重，乡政府每年都要从有限的经费中抽出部分资金偿还债务。如储金会的贷款，乡政府已承诺每年偿还15%，一年就要偿还7万元。，县财政对水口山乡的拨款为58万元，扣除行政干部和财政所人员的工资28万元，剩余的30万元用于偿还举债资金7万元、报刊发行款3.4万元、国防费3万元等，实际到位的只有8万元。这8万元钱又如何能保障站所人员的工资呢？由此可见，该乡确实到了难以为继的地步，已形成了乡政府年年还帐、干部工资年年不到位的局面。3、运转难。由于财政赤字和负债大、包袱重，造成乡财政资金调度十分困难，直接影响到工作的运转和事业的发展。目前，该乡机关的各项正常开支无法保障，办公条件也极为简陋，人均住房面积不到2平方米，住宿办公于一体，且年久失修，破烂不堪。许多干部都是办公家事，掏私人钱，有的发票拖欠几年也不能报销，许多工作无法正常开展。
造成该乡财政困难的主要原因有三：第一、经济基础薄弱。工商企业少，税源严重不足。近两年，通过优化经济建设软环境、大力开展招商引资，新办了6家企业。但总的来看，全乡经济基础仍较薄弱，企业发展相对滞后，加上受市场、资金等因素制约，一些已上马的企业也是停停打打，效益低下。目前，全乡9条竹筷生产线停工的有6条，11座小砖厂停工的有7家。这些企业的停工，每年就使该乡减少税收4.5万元以上。第二、自然灾害频繁。该乡地处资江河畔，既临水，又靠山，是一个“三天太阳要抗旱，二天暴雨要防汛”的地方，近几年来基本上是小灾不断，大灾时有发生，仅就发生山洪暴发等洪涝灾害4次。特别是资江沿岸的8个村，经常被洪水淹没，影响到农民收入的提高。仅水毁工程一项，全乡还有56处渠道、河堤缺口没有修复，资金缺口至少100万元，乡财政实在无力负担。由于自然灾害的影响，导致税源减少。第三、财税征管乏力。由于受财税机构和体制的影响，财税征管力量不足，措施乏力，不能做到应收尽收，没有从根本上堵住财税跑、冒、滴、漏的现象。
三、建议
水口山乡的调查情况表明，实行分税制和税费改革后，如何进一步完善乡镇财政体制，提高财政运行质量，已成为各级党委、政府及有关部门的当务之急。我们建议从以下几方面采取有效措施加以解决：
（一）完善财政体制。对特别困难的乡镇，要从财政体制上为乡镇创造一个宽松的经济发展环境，给一个喘息发展的机会，做到自求平衡，自求发展，自我消化。一是要进一步合理划分县、乡两级财政收支范围，防止上级将财政风险下压到乡镇。二是合理确定收支基数。对全县乡镇的财源进行一次全面摸底，根据实事求是的原则，确定各乡镇基数，做到有税可征、有税必征。三是要建立规范的乡镇财政转移支付制度。建议适当增加对乡镇的转移支付，以减少乡镇财政的压力，增强其活力和动力，帮助贫困乡镇实现财政收支平衡。
（二）努力消化乡镇债务。对乡镇形成的债务要逐步消化，化解财政风险。对这部分债务，要针对不同情况，采取不同的处理方法。对创办企业形成的债务，凡企业正常运转的，应由企业偿还，企业实行关停的，应处理资产还债或破产还债；对建设公共设施形成的债务，有收益的应用收益偿还；对事业发展形成的债务，应用今后拨给的事业费偿还；对机关正常支出形成的债务，应由乡镇政府节减支出偿还。
（三）切实强化财政收支管理。按照一级政府、一级财政、一级预算的要求，建立健全独立完整的乡镇财政预算体系，规范国家、地方、个人之间的分配关系。全面落实好综合预算，对乡镇站所实行无会计、无帐户、收入统收统支的管理模式，严格“收支两条线”管理，促进财政预算资金的规范性运