开展农业保险工作的报告
近年来，从中央到地方都高度重视政策性农业保险的建设，在省委省政府的重视和省保监局的支持下，我市甚至被确定为农业保险试点市，而sd是这次农业保险试验的重要发起人。为探索推进我区的农业保险制度建设，近期区委农村工作部会同中国人民财产保险股份有限公司sd支公司，与本地种养业大户及鳗鱼业协会分别进行了座谈，并就开展政策性农业保险试点进行了系统调研和探讨。现就有关事宜报告如下：
一、sd开展农业保险的历史和现状
sd的农业保险工作，在1990年代初期曾以市场运作模式为主，得到了各级政府、保险机构及农户的高度重视和积极探索。当时，出口导向的养鳗业及其上下游产业如培苗、饲料、烤鳗等蓬勃发展，带动全sd的高产优质高效型农业高速增长。如根据sd农业局的内部资料，1992～1996年sd的农业总产值从19.58亿元（当年价，下同）高速增长至63.3亿元，即使不包括12.1亿元（1996年）的外延农业产值，年均递增率也达到了34.1%，可谓历史少有。加上当时体制下称为“政府、集体、农户、外资”一起上的“四轮驱动”政策，各级、各部门对农业都高度重视、大手笔投入。尤其是日本消费市场景气带来的出口价格高涨，使国内的鳗产业高投入、高产出、高利润，sd甚至掀起了全民投资鳗业的狂热，比如1992年政府协调银行投放农业贷款5亿元，1993年增长至10.3亿元，1994年则多达16亿元，民间筹资更是不计其数，至1996年sd鳗业养殖面积之高已达全国的1/3强。良好的市场形势，高额的资金投放，使sd农业发展欣欣向荣，同时高效型农业高投入高风险的特质也对农业保险产生了强烈需求。为此，中国人民保险公司sd分公司因应市场需要，于1992年推出以鳗鱼养殖保险为主的多个农险品种，包括鳗鱼流失险、鳗鱼养殖疾病死亡保险、鳗鱼他人投毒保险等，同时也提供养猪、养鸡、香蕉和林木等种养业保险。由于养鳗业的蓬勃兴旺，农险业务中鳗鱼养殖保险占了大部份，约是89%。尤其是各级政府对开办农业保险大力协助、积极推广，使农业保险在当年就形成了规模经营，1992年保费收入234万元，广大农户反响强烈。
另一方面，1990年代初期的sd经济刚刚起步，城乡水利和减灾防灾工程百废待兴，加上sd地处海洋性季风气候区，属自然灾害多发地区。比如1992和1993年，连续两年遭受早春冷害袭击和暮春夏初的阴雨连绵，降雨量较常年明显偏高造成广泛内涝，1993年“9·27”特大暴雨更造成15万亩鱼塘漫顶，使大批即将上市的鳗鱼流失，经济损失惨重，保险公司的赔付款多达2221万元，政府拨付的救灾专款也达3560?万元。1994年更遭受百年一遇的特大洪水，虽然全民动员，对大江大河严防死守，sd各大堤防实现安然渡汛，但“6·20”特大洪峰仍然使多个子堤崩围，内涝水渍严重，使保险公司的农险经营遭受重创。1996年2月sd再遭50年未遇强大寒流袭击，冷死塘鱼4.1万?吨，冷坏香大蕉1.8万亩、蔬菜l.5万亩，直接经济损失2.6亿元，为此，政府当年安排救?灾复产资金2330万元、减免农业税400万元，农业银行提供的抗灾复产专项贷款也多达l亿元。回顾1990年代前期农业保险的短暂发展历史，寒流、台风、洪水等巨灾天气频繁，虽然政府投入了巨额抗灾复产资金，但欠缺财政支持、纯粹以市场运作为主要模式的农业保险难以为继，如sd人保在1992~1994年经营的农业保险保费总收入1467万元，发生赔案1170宗，累计赔款4812万元，总赔付率328%。到1996年日本打压中国鳗产品导致鳗业利润大滑坡，1997年金融危机和中国鳗业超常发展的“双重压力”，使规格鳗价格从往年的7~8万元/吨暴跌致2~3万元/吨，远低于4~5万元/吨的成本价时，广东鳗业包括sd鳗业轰然崩溃，加上全国性的农产品供过于求，使sd农业连续多年萎靡不振，sd的保险业界从1995年起也不再承保任何形式的农业保险，曾经风行一时的农业保险试验嘎然而止。目前，sd农业虽然有强烈的保险需求，但投保无门，农业保险一片空白。
二、新时期sd开展农业保险的优势和困难
经过近十年数十亿元的持续投资和快速发展，sd的水利和农业基础设施建设取得了重大成就，历史上一有台风、洪水等自然灾害就造成农业巨灾的局面已一去不复返，为新时期sd开展农业保险提供了良好条件和诸多优势。同时，由于政策性保险体制建设的相对滞后，当前sd开展农业保险仍然存在一些制度障碍。主要体现在三个方面：
（一）城乡水利和农业基础设施现代化，为推进农业保险奠定了良好基础。
“九五”以来，sd增强忧患意识，树立水利现代化要适度超前的观念，高标准大规模推进城乡水利设施建设。统计，1998年以来，全区各级投入水利建设资金19.2亿元，新建和改建水闸87座、电排站15宗、水利枢纽10宗，三级以上危闸全部改造完毕，电排装机总容量5.47万千瓦，大幅度提高了排涝能力，使区内大部分地区都达到了一遇暴雨2~2.5天排干的标准；总长355公里的防洪大堤全面实施了堤顶混凝土加固，部份水利闸（站）群还建成了自动化信息监控，基本实现了水利现代化。以来，还推进了内河涌综合整治工程，至5月底累计投入2.4亿元，整治主干河涌49条、总长135公里，预计于底全面完成河涌疏浚工程，通过疏浚，达到了蓄水灌溉、排涝除渍、给排水通畅的技术要求，大幅度提高了防洪抗灾能力。
在农业基础设施建设方面，～，区、镇两级财政投资3亿元，引导农民自筹及贷款3.5亿元，累计完成27万亩旧基塘的高标准连片整治。开始，区、镇两级财政每年再安排专项资金4000万元，计划三年累计投资1.2亿元，以完善机耕路和配套农桥、涵洞、节制水闸为中心，引导农民推进18万亩农业现代化园区的建设，全面打造优质高效的现代农业耕作条件。通过近十年的持续投入和高标准建设，全区基塘农业基本实现了“田成方、路成网、渠相连、电通塘、旱能灌、涝能排”的现代化标准，鱼塘水体大幅增容，水产养殖单位面积产出整体提高50%以上，不仅大幅度改善了农业生产条件和生态环境，减少了因工业污水等造成的意外损失，而且在近年历次台风暴雨中表现出强大的抗灾害能力，为减少农业巨灾发生频率及损失程度提供了强大的设施保障。
（二）农业经营制度革新和规模农业的不断发展，为推进农业保险创造了有利条件。
1993年sd深化农村体制改革，取消了原生产队为基础设置的经济社，改为以村为单位设立股份合作社。同时改革土地制度，由原来的家庭承包制改为招投标制即价高者得，由过去的分散承包改为集中连片承包，由长期承包改为一般3～5年的短期承包。以市场为导向的农业经营管理体制革新，促进了优质高效型现代农业和规模经营的大发展。以水产养殖业为例，优质高效型水产对传统四大家鱼的面积比例为6：4；经营面积在30亩以上的规模经营农户多达868户，经营总面积4.8万亩，占区内水产养殖业总面积的近1/4，其中100亩以上的73户、经营面积1.35万亩。而近年强劲复苏并利用台山等地优良水质实现稳健发展的养鳗业总面积（包括区内外）已高达8万亩，规模最大的两户分别为0.8万亩和1.5万亩。在畜牧业当中，年出栏生猪50头以上的养殖户2504户，其中500头以上的94户，最大的两户超过了3万头；年上市三鸟只以上的养殖户693户，其中50万只以上的农户有4家。农业经营制度革新和规模农业的大发展，不仅使众多农户拥有投保的足够经济实力，规模经营带来的高风险也使他们有着强烈的参保欲望。
（三）农业巨灾风险明显偏高的特质和国内外的经验教训，要求以政策性保险为基础出台农业保险制度。
农产品具有鲜活的特质，同时农产品需求的价格和收入弹性都很低的经济学特性，使农业同时面临着自然和市场两类风险。尤其是相对于其它产业，农业的巨灾风险明显偏高，比如历史上sd鳗业蓬勃发展的1992～1996年，五年间仅1995年算是风调雨顺，其它四年甚至连续三年遭遇严重自然灾害。换言之，农业保险事实上具有准公共物品的性质。国际、国内开展农业保险的实践经验也表明，如果完全依靠商业化经营来提供农业保险，必然导致市场失灵。因此，必须在政府的主导下，建立政府财政与商业保险公司“混合经营”的体制，共担风险，扶持农民，农业保险市场才可能做得大、做得久。应该说，多年来政府财政的缺位是农业保险产品千呼万唤难出台的主要原因。
目前，中央正酝酿出台《政策性农业保险条例》，财政部还将拿出10亿元，对吉林、内蒙、新疆、江苏、四川、湖南等六个省区的政策性农业保险试点提供保费补贴，各级政府按比例分担的保费补贴将占50%，而上海、浙江两省市自主开展的政策性农业保险试点也取得了明显成效。但财政部的补贴和这些省份的试点只考虑了种植业如小麦、水稻，与我市尤其是与sd商品花卉及水产畜禽养殖为主的产业结构不相吻合。要使农业保险尽快取得进展，无论是制度设计、还是保费补贴、风险共担，最终都是要靠地方政府包括省、市、区三级政府的努力和投入。
三、关于推进我市政策性农业保险工作的建议
我国“十一五”发展规划和以来的历次中央一号文件都提出，要积极探索和发展农业保险，省委、省政府也高度重视“三农”工作，出台了《关于大力推进我省保险业改革发展的意见》，把政策性农业保险建设摆上了十分突出的位置。同时，高值高效的现代农业对自然灾害、断水停电等天灾人祸也十分敏感，各地农村农民对农业保险的需求十分迫切。为此，建议从以下六个方面推进我市的农业保险工作：
（一）政策性农业保险的建设原则。鉴于农业巨灾风险偏高的实际，各级政府应当同保险公司一同应对风险，形成政府持续投入、商业保险与农民共同分担风险的良性机制。具体来说，各级政府财政可共同对农户投保按品种、按比例给予保费补贴；各级财政对保险公司经办政策性业务给予经营费用补贴；各级财政每年按当年农险保费收入的一定比例拨付建立农业保险巨灾准备金，并成立专门机构代为经营管理；商业保险公司经营政策性农业保险的，在财务上应实行单独管理、单独核算。政府补贴旨在鼓励农户参保，尤其是鼓励保险公司积极开展农险业务并降低费率。但政策性农险的保费收入应只用于政策性农险的赔款支出，当年有盈余，应滚存下年，作为今后的赔款积累。政策性农险的节余也不应参加保险公司的利润分配，亏损则在政策性农险科目里反映解决，不由保险