城乡建设用地增减挂钩工作专题调研报告
根据市人大常委会工作要点安排，我委于3月中上旬对全市城乡建设用地增减挂钩工作开展情况进行专题调研。调研中，围绕挂钩拆旧区选择和复垦项目备选库建立实施情况，新建区安置与土地利用总体规划和农村集中居住区规划衔接情况，挂钩资金筹措及管理情况，被拆迁农民补偿安置情况，万顷良田建设情况等内容展开。先后在市直、沭阳县、宿豫区召开座谈会，查阅相关资料，实地查看现场，走访部分群众，并采取上下联动的方式请泗阳县、泗洪县、宿城区人大协助调研各自县区的情况。现将调查情况报告如下：
一、全市城乡建设用地增减挂钩工作开展情况
我市自开展城乡建设用地增减挂钩试点工作以来，全市各县区都能够较好地把城乡建设用地增减挂钩工作与农村集中居住区建设和万顷良田建设工程有机结合起来，整合土地资源，严格保护耕地，推进节约集约用地，促进城乡统筹协调发展，为实现市域经济跨越发展提供用地保障。全市三年累计完成挂钩拆旧区土地复垦新增耕地4.05万亩，搬迁农户1.5万户，投入资金6.4亿元，已形成挂钩指标3.06万亩。主要做法：
1、领导重视，部门协作，确保挂钩工作有力推进。挂钩工作开展以来，市委、市政府始终把该项工作作为“解难题、保发展、促节约”的重要举措和促进实现城乡统筹发展、缓解土地供需矛盾的事关全市经济社会发展的大事来抓。一是加强组织领导。各县区均成立了由政府主要领导任组长，分管领导为副组长，农工办、国土、规划、住建、财政、农委等部门主要负责同志为成员的城乡建设用地增减挂钩工作领导小组，专门负责对挂钩试点工作的指导、协调和督促。二是加强协调配合。根据城乡建设用地增减挂钩试点工作要求，相关部门积极主动，各司其职，协调配合，保证了该项工作的有力推进。
2、措施扎实，阳光操作，确保挂钩工作规范推进。一是规划科学可行。各地在充分调研的基础上，结合自身实际，科学拟制挂钩方案，合理确定拆旧区和建新区，为做好挂钩工作奠定了坚实的基础。二是宣传发动有力。各地充分利用报纸、网络、广播、电视等媒介，大力宣传城乡建设用地增减挂钩工作的各项政策，积极营造有利于土地增减挂钩工作开展的浓厚氛围。宿城区采取“一线”宣传法，深入项目区面对面的向群众宣传挂钩政策，听取群众意见和建议，当面解惑释疑，争取群众的支持，得到项目区干群的理解和拥护。三是操作阳光公开。各地在实际工作过程中，都能做到政策一律公开、标准一律平等、补偿一律公示，增强工作的透明度。泗洪县积极探索搬迁安置新举措，以村为单位，组织党员群众代表，对搬迁户的房屋进行评估，评估报告在全村公示，形成了公正、公平、合理、群众认可的搬迁补偿新模式。四是加强会办督办。市及县区党政一把手坚持亲自抓、亲自过问，并适时召开专题会议进行研究和会办，协调解决挂钩中遇到的主要矛盾和问题。各地普遍实行领导小组集中办公制度、月报周报制度、督查通报制度、挂钩公示制度和县区主要领导会办制度等，促进了土地挂钩工作的有序、规范开展。
3、制度保障，维护民生，确保挂钩工作稳步推进。为了保证城乡建设用地增减挂钩工作的顺利开展，切实保障农民利益，市政府先后出台《市政府关于进一步推进农村集中居住点及康居示范村建设工作的实施意见》（宿政发〔〕40号）和《市政府关于促进农民在集中居住点建房和进城（中心镇）购房居住的试行意见》（宿政发〔〕53号），市国土局出台《宿迁市农村集体建设用地储备实施细则》。要求各地将农村集中居住区建设工作与城乡建设用地增减挂钩工作有机结合，明确进城购房农民在子女教育、就业培训、医疗保险等方面与城镇居民享有同等政策，出台相关补贴项目及标准，切实维护农民的合法利益，为该项工作深入、稳步开展提供制度保障。沭阳县在安置房的分配方式上引入激励机制，引导农民土地承包经营权置换城镇社会保障和宅基地使用权置换城镇住房保障的“双置换”改革，调动了农民参与建新拆旧工作的积极性。
二、存在的主要问题
三年来，全市城乡建设用地增减挂钩试点工作在各级政府的高度重视和努力下，在国土及相关部门的积极配合下，取得了明显成效，为统筹城乡一体发展、破解用地难题、拓展用地空间提供新的支撑。但挂钩试点工作中也还存在一些不容忽视的问题，有些问题随着增减挂钩工作的不断深入日益凸显。
1、农村拆迁补偿标准缺乏法规规范。《城市房屋拆迁管理条例》和《江苏省城市房屋拆迁管理条例》是针对城市规划区内国有土地上实施房屋拆迁和补偿所作的具体规定，《土地管理法》是针对国家建设征收集体所有土地和乡（镇）村建设使用集体所有土地所作出的具体规定，但对集中居住区等乡（镇）村建设引起的村镇房屋拆迁补偿，无任何直接法律、法规依据。市政府曾在8月出台了《市区村镇房屋拆迁补偿安置暂行办法》，当时规定异地最高补偿标准320元／平方米，现在看来，标准太低无法执行；12月市政府出台的《关于公布市区房地产市场比较价格的通知》中规定“在城市规划建设用地以外的国有土地上实施房屋拆迁，并需要对被拆迁人补偿、安置的，参照三类乙级同等结构、成新的房屋评估补偿”，即房屋评估基准价200－800元／平方米，但规定的适用范围是国有土地上拆迁，而城乡建设用地增减挂钩土地复垦涉及的农村拆迁绝大多数是集体土地上拆迁。各县区补偿标准不统一，导致个别地方因补偿标准问题引发一些矛盾。
2、城乡建设用地增减挂钩与农村集中居住区建设结合不够。调查中发现，部分农村集中居住区建设用地没有很好地与城乡建设用地增减挂钩及万顷良田工程结合起来，有的甚至在基本农田上启动建设，用地手续无法完善。现已启动建设的农村集中居住区，部分存在公共配套设施建设滞后的问题，饮用水、通电、排水系统等建设不到位，幼儿园、卫生室、超市等公共服务设施缺乏等，导致入住率不高。
3、资金来源单一，资金缺口较大。城乡建设用地增减挂钩工作主要靠县区、乡镇政府现行投入，资金来源比较单一。由于县区及乡镇财力有限，尤其是对于经济实力较弱的乡镇，建新区资金、复垦整理拆旧区和农户补偿资金就显得十分短缺。
4、拆旧工作难度逐步加大。拆旧区选择按照“搬迁量少、搬迁成本低、复垦整理容易、增加耕地面积多”的原则进行，随着工作的不断深入，这种地块越来越少，拆旧空间越来越小，拆迁任务越来越重，投入成本越来越高，实施难度越来越大。再加上部分农户受传统“恋土难移”思想禁锢，不愿轻易搬迁，很难做通农户思想工作，拆旧工作进展较为困难。此外，个别乡镇领导由于担心拆迁会引发上访，影响稳定，产生畏难情绪，对该项工作积极性不高，拆旧工作难以开展。
三、几点建议
针对以上存在的问题，就如何进一步做好城乡建设用地增减挂钩工作提出以下建议：
1、要进一步加大宣传和统筹协调力度。城乡建设用地增减挂钩工作事关群众切身利益，工作的顺利开展需要得到群众的理解和支持。在今后的工作中，要进一步广泛深入宣传挂钩工作的目的、意义、要求和实施办法，不断提高工作的透明度，引导广大群众理解、参与和支持。由于挂钩工作政策性较强，要有针对性地组织乡村干部、具体工作人员开展培训活动，让有关人员熟悉政策、掌握方法，切实提高“一线”人员的责任心和做具体工作的能力。市县（区）两级政府要进一步加大城乡建设用地增减挂钩工作与农村集中居住区建设、万顷良田建设工程的统筹协调力度，使三项工作更加紧密结合，有效对接，相互促进。
2、要进一步规范拆迁补偿标准，维护被拆迁农民的合法权益。城乡建设用地增减挂钩工作、万顷良田建设工程、农村集中居住区建设，都涉及农村房屋拆迁及补偿问题，县区之间标准不一，有的乡镇之间都不一样，容易造成攀比，引发矛盾。目前，全国已有部分省、市出台了村镇房屋拆迁管理条例（办法），我省也有无锡、淮安等市自己制定了集体土地拆迁管理办法，对村镇房屋拆迁具有规范和指导作用。为了进一步规范我市农村村镇房屋拆迁补偿安置工作，建议市政府或有关部门进一步规范拆迁补偿标准，就拆迁管理、拆迁补偿、拆迁安置等方面进行规范明确，以便更好地指导全市城乡建设用地增减挂钩工作、万顷良田建设工程及农村集中居住区建设工作顺利推进，切实维护被拆迁农民的合法权益。
3、进一步整合多方资源。单靠县（区）乡（镇）的有限财力来继续推进该项工作，难度不断加大。为了更好地推进城乡建设用地增减挂钩工作的深入开展，建议整合各方力量筹集资金。一是要进一步加大资金筹措力度，保证挂钩复垦项目资金的及时到位。新增建设用地有偿使用费和其它土地复垦专项资金尽快用于挂钩土地及其他建设用地的开发整理工作。二是要结合本地区实际，设立挂钩专项资金，建新留用区土地出让金、土地整理专项资金等筹集后的不足部分可以使用农业开发银行贷款、农业重点开发建设资金及土地出让纯收益中用于农业开发的资金。三是要积极争取上级支持，整合农村道路改造、改水、改厕等扶持资金和农业开发、节水灌溉等项目资金。四是探索建立多元化、多渠道的城乡建设用地增减挂钩资金筹措机制，采用市场运作、业主开发的模式，广泛吸纳社会资金投入工程实施。
