关于流动人口孕环检工作存在问题的思考
县流动人口孕环检工作的问题及思考
今年，在县委县政府的重视下，我县高度重视加强流动人口孕环检工作，积极探索流动人口管理工作的新思路，初步探索出了一条流动人口管理工作的新路子，也为提高我县的计生工作水平提供了新的途径。但到目前为止，仍然有少数同志存在一些模糊认识，有的对要不要高度重视流动人口孕环检工作存在疑问，有的对能不能抓好这项工作存在疑问，有的对抓好流动人口管理工作的路径存在疑问。对这项工作的疑问是正常的，因为它触及到了提高目前我县计生工作水平的核心问题，也是我们多年来难以解决的重点和难点问题。可以说，所有群众观念没有彻底转变的地方，这个问题都显得十分重要和急迫。近期我县对这项工作作了明确的部署，根据目前的进展情况和遇到的问题，陈述如下：
一、孕环检工作是我们面临的核心问题
目前，我县计生工作面临的主要问题是效果指标不优。特别是今年以来，政策符合率下降、性别比明显上升。那么是不是我们抓孕环检力度小了呢，不是!是不是我们社会抚养费征收力度弱了呢，不是!是不是我们计生工作的投入小了呢，也不是。事实恰恰相反，在工作压力上，我县乡村干部感觉从来没有象今天这样大；在社会抚养费征收上，从的234万元，今年可能会达到创纪录的1100万元，是三年前的4.7倍，征收到位率由19%提高到55%左右；在计生投入上，独生子女保健费、乡所村室规范化建设、计生服务所工作人员不足、村级计生工作经费、城关镇的计生管理员、后遗症生活补助费、独双女户上大学生大病补助等诸多问题一一得到解决。
既然工作力度没有减、社会抚养费征收比例大幅度提高、计生经费有所增加，那效果指标为什么不好呢？细细分析，主要是我们没有抓住孕环检这个龙头，特别是流动人口孕环检工作。流动人口孕环检工作的关健还是邮寄回村的孕环检单难辨真假。有一个乡镇，共有12例政策外二孩，其中有10人寄回了购买的假单，只有两人没有按时寄回孕环检单。如果依此类推，我县出生的135例政策外二孩中，就可能有112人寄回了购买的假孕环检单。
如果我们能够保证单子的真实性，加大力度督促孕环检到位，就有可能防止112人中的一半不出现政策外生育，那么结果会减少61例二外，提高我县的政策符合率0.6个百分点，减少360万元左右的社会抚养费征收任务，从而可能使我们腾出更多的精力抓其它工作。
还有性别选择问题，统计年度，我县出生8678人，男女婴比例为4598：4080，性别比112.7。而正常性别比应为104，男女比例应为4598：4421。也就是说被选择堕胎的女婴有341人。按照每2.04次选择可以减少一个女婴计算，全县共进行了695次性别鉴定，而这也主要是通过邮寄购买的假孕环检单实现的，如果我们能够知道每张单的真假，就有可能减少一半的性别鉴定，从而使男女婴比例达到4598：4250，我们的性别比就有可能是108。由此可以看出，直接购买假孕环检单成了制约我们计划生育水平提高的最主要问题。
当然，杜绝了假孕环检单，有些人就铤而走险，直接一走了之，但这只是其中的一小部分。在政策外生育或选择性生育的人中，也分“左、中、右”，绝大部分是管的不严就顺手牵羊，而超生或生男孩意愿强烈，不论我们管的力度多大，不达目的誓不罢休的毕竟是少数。只要我们管理到位，措施在力，漏洞减少，就有可能大大提高我们的工作水平。因为想选择性生育的人，当他们发现邮寄的假孕环检单能顺利过关，那她们不需要改变务工地点、不需要东躲西藏就可以实现自己的目的，成本并不高。而当我们能够知道每张单的真假时，她一怀孕就纳入了我们的管理，不寄单就会成为工作的重点，如果还想选择，只有离开她的务工地点，找好的工作要辞掉、租的房要退掉，家人还要承受很大的压力，能不能选择成功还是一个问号，那样成本就会大大增加，绝大部分人在这个代价面前也就望而却步了。
一般来说，当我们把工作重点放在孕环检上时，比生育后去征收社会抚养费，至少要节约三分之二的精力。而当他们实现了政策外生育和选择性生育后，我们所做的所有工作都变得意义不大了，是马后炮，只是起警示他人的作用，从多年抓计生工作的经验看，这种警示所起的作用并不明显。由此可以看出，计生工作的关键和牛鼻子是孕环检，抓住了它，就掌握了主动，就会事半功倍。
我们不仿把计划生育工作付出的精力和实现的效果之比形容为投入产出比，如果抓不住孕环检龙头“投入产出比”为1：1的话，那么我们紧抓孕环检龙头的“投入产出比”不会少于1：3。我们有些基础工作差的乡镇，由于抓不住孕环检龙头，政策外生育多，今年在全县人均抚养费征收为12元的情况下，他们可能要征到30元，不仅征收社会抚养费任务大，性别比也不低，考评结果也就好不到那去，而我县也有孕环检抓的好的乡镇，政策外生育较少，性别比也不高，在人均征收仅5元的情况下，考评效果也比较好，实现了一定程度的良性循环，这不能不引起我们的深思。
二、孕环检工作的出路何在
近年来，我县抓孕环检工作力度都比较大，但在流动人口孕环检上，一直苦无良策，主要是孕环检单的造假问题，一是直接购买假单，二是真人假尿，三是找人代检。在这三种造假方式中，第一种情形危害最大，占的比例也最高。今年，我们先后到全国多个地方实际查看孕环检的把关情况，一般来说计划生育技术服务机构的把关还是比较严的，比如北京市海淀区、丰台区，尿检和环检同时进行，配备了二代身份证识别仪和摄像头，取尿样时有人专门监督。上海市闵行区有8个尿检位，参检人员进去后，就进入了一个封闭循环的流程，在首道摄像头、身份证识别后，其它人便无法代替，尿检时有专门人员看着取样，监督十分到位，每天他们都能查出数个代检者，并与流出地联系，孕环检服务人员中，有不少人练成了火眼金睛，对人与身份证上的细微差别都能看的出来。当然即使这样，仍然可能有少数群众通过到正规孕环检机构造假，这毕竟难度较大，而且以后我们也要加强与他们的联系，使他们尽可能达到百分之百的准确率。
因此二、三种方式造假是比较困难的，而防止购买假单寄回也就是保证孕环检真实性的重中之重。假单之所以大量存在，关键还是在信息传递上。为此今年我县根据市委李乔副书记的指示，在县委县政府的重视下，从方便流动人口和保证信息传递真实两点考虑，从以下三个方面保证孕环检单的真实性：
第一、自6月份开始，与全国30个计划生育技术服务机构建立了双向协作关系，要求这些机构在为我县流入人口孕环检的同时，将孕环检单直接邮寄到县人口计生委，或通过网上传递信息，实现信息政府与政府之间的传递，保证信息传递的真实性。
第二、对没有建立双向协作关系的地区，仍然由流动人口将孕环检单邮寄到村，村交到乡镇计生办，由乡镇计生办工作人员通过对方的114查号台，查询实施孕环检机构的电话号码，进行电话核实，并在孕环检单上进行签字负责（证明确是该机构孕环检的）。值得指出的是，电话核实时，不仅要核实姓名、单号，也要核实结果，防止有人用真实的单号进行造假。（顺便说一下，对育妇在外实行长效节育措施的，也要通过这种方法逐一核实）
第三、对没有县计生委反馈、通不过计生办核实、也没有返乡参检的，乡镇特别是村要督促其返乡参检，必要时要外出进行督促。
三、目前工作的进展情况和存在的问题
自8月份开始，我县外出育妇绝大部分到了我们的双向协作单位进行孕环检，总体是比较正常的。不仅方便了群众，而且使全县乡村干部把工作的重点转到了抓孕环检这个龙头上，也为我们抓好计生工作树立了信心。目前我县的做法符合国家流动人口新条例倡导的方向，得到了省市人口计生委的充分肯定，市明确要求要以的模式结合其它行之有效的方式，抓好流动人口孕环检工作。但由于是第一次，也出现了一些问题：
一是部分协作单位的收费问题。据育龄群众反映，昆山目前每例收费25元，北京三证齐全(身份证、流动人口婚育证明、暂住证)，免费两次，其余收费28元，常熟收费16元，东莞收费14元，杭州市无有效暂住证的收费5元等，当然大部分还是免费的。很多群众对收费不理解，因为我们有些乡村干部在动员时，向她们介绍是免费的。
群众不理解是正常的，我县在实施这项工作时，县委县政府决定采取以“花钱买服务”的方式，要求协作单位不再向我县的孕环检对象收费。但在实际协调时，各地情况很不相同，比如北京，他们的孕环检全部在区生殖健康服务中心（相当于我们的计生服务站），除符合免费条件外，其余要收费。我们要求付费时，他们说如果单独将从每月几万人的孕环检对象中剔出来不收费，电脑系统无法处理，因此只同意将单子直接邮寄给我们，昆山也是类似情况。但很多地方接受了我们的政府付费，实现了对群众的免费。由于部分协作单位无法实现免费，县在开会时，要求不要宣传免费服务，在我们《致流动人口一封信》和《关于规范流动人口孕环检工作的补充规定》上，均没有说到免费服务。但由于前期大家知道了县有“花钱买服务”的计划，乡村也作了宣传，我们对不能全部实现免费服务也没有发专门的通知，造成一些群众的误解。当然，我们会继续与对方协商，争取在以后的孕环检中，提高免费服务的比例。
二是部分协作单位不同意非协作区域的育龄群众孕环检问题。8月份，上海松江区对非流入该区的人员，不同意进行孕环检，有些群众跑了很多冤枉路，这是上海市出现的新情况。松江区率先在上海实行免费服务，但不接受流入其它区人口，最后这些群众到了闵行和奉贤等区的孕环检点。浙江杭州市江干区九堡镇一开始也不同意，县外出服务小组答应帮助他们工作，才同意接受非江干区的群众，后来高峰乡又去了两个同志帮助他们工作。
三是孕环检点不够的问题。不少群众反应，孕环检点总体偏少，有的赶了很远的路。
四是部分单子没有注明乡镇村的问题。我们现在收到的单子，有一部分只知道是县的，没有注明所属乡镇村，县计生委不得不逐一核实，增加了很大工作量。下一步我们要与协作机构说清楚，乡村干部也要让群众在孕环检时，说清自己的乡镇和村。
五是部分育妇没有流动人口婚育证明，或已经过期的问题。这次我们在各个点上都发现了这种情况，说明我们在这方面的工作还很不到位，各乡镇应该进行认真的梳理，在今年春节期间抓好此事，这样既方便流入地了解情况，也为她们享受当地的各项优惠政策创造条件。
六是有少数群众将孕环检单直接邮寄到县人口计生委。我们要求乡镇村和育妇可以与孕环检机构联系，由这些机构将单子直接寄给我们，视作点上的单子寄回纳入考评。但可能是村干部在电话联系时未说清楚，导致直接寄给县人口计生委。我们会将这些单子转交到所在乡镇，由计生办进行核实真伪，这些单子不计算为点上单子。可喜的是，我们也收到了非协作单位寄回的单子，说明这种安排得到了群众的拥护和流入地孕环检机构的配合，对流出人员相对较少、我们未布点的，可以起到补充的作用。
四、下一步工作的安排
根据目前掌握的流动人口分布情况和8月份孕环检情况，再增加一些协作单位，为育龄群众提供更为方便的服务。除了县设点外，鼓励乡镇在各自人口相对集中的地方布点，并把其作为全县育龄妇女的孕环检点。这方面，晓天、舒茶、干镇、棠树做的很好，主动外出设点，使我们协作单位的总数增加到了38个，这说明了他们对孕环检工作的高度重视，是落实县提出的“县设点为主、乡镇设点为补充、乡村拾遗补缺”思路的实际行动。
1、9月底，县人口计生领导组将组织开展孕环检到位率的专项督查，主要督查点上参检到位率、邮寄回村的孕环检单核实率和准确率、所有孕环检对象的到位率。
2、10月份，我们将这些新增设的点连同原来的点制成新的协作单位分布表，发到乡镇村，乡镇村应将此表发到不在第一批30个双向协作地区的流出育妇手中，并做好通知。这项工作是因人而异的，必须细之又细。比如同样是流到杭州市的人口，在江干区的，不需要另发通知，但流到余杭区的，需要到新的点，就需要另发通知了。
3、目前对陆续寄到了县计生委的孕环检单，我们将及时转到乡镇。下一步我们将建立孕环检情况网上查询系统，将所有寄回的孕环检单在线录入，这样既方便各乡镇村在网上及时查询，也便于信息的公开透明，让后进的乡镇找到差距和学习的榜样，同时也方便县对此项工作进行公正的考评。有可能的话，我们还要将所有全员孕环检信息（含乡镇计生办证实的、在乡镇计生服务所和村计生服务室参检的）录入网站，并与抽样调查结合起来，通过适当的考评，将我县的孕环检工作提高到一个新的水平，从而提高我县计生工作的整体水平。
4、尽管我们为流动人口参检的真实性花了很大力气，但我们不能完全取消部分人群返乡的要求，比如育妇首次上报孕情时，还是要回本乡镇服务所查孕周。对初婚无孩、持有二孩生育指标的，春节要回乡见面。这样做，是为了保证两种体制逐步对接，目前在有些工作没有完全做好的情况下，我们对过去行之有效的办法不能取消。
五、几点思考
1、孕环检工作仅仅做到以上几点，只做了总工作量的20%。我们经常说“二、八工作法”，这一点用在孕环检工作上再贴切不过。我县外出育妇中，90%以上都是自觉执行计划生育政策的，真正想造假的，只是少数。我们现在要花20%的精力，使这90%的孕环检对象要么比较方便的就近进点参检，要么寄回能够经过核实的孕环检单，要么回乡参检，然后花80%的精力，督促那些不愿参检的人员。这些对象才是潜在的政策外生育或选择性生育对象。我们所有工作的落脚点，最终只是把她（他）们给筛出来，再采取多种手段督促她们到位，对孕环检到位的督促力度，丝毫不能亚于抓政策外生育引流产。
2、在效果指标上，也可能适用“二、八工作法”，就是说我们要把80%的精力放在抓孕环检的真实到位和手术到位上，然后再花20%的精力抓优质服务、社会抚养费的征收等工作。这种工作精力前置的方法，有时看起来不是立竿见影，不如征收社会抚养费、政策外怀孕引流产来的直接，但它能大大减少潜在的政策外生育和选择性生育对象，经过一段时间后，不但效果指标会好起来，而且工作量也会更少些，阻力也会更小些。一般来说怀孕月份越小时，工作就越好做。选择性生育也是这样，未选择成功相对容易做工作，每个选择性生育的人平均都要两年以上的时间，才有可能达到目的，成本是相当大的。只要我们紧抓孕环检真实性这个龙头，对未到位的下力气抓，就可以让这些不执行计划生育政策的对象付出巨大成本，是有可能使我县政策外生育更少、性别比更低的。
3、还有一点特别值得一提的是，在孕环检上我们力度大些，虽然会影响一些干群关系，但比起动员终止妊娠、征收抚养费还是要小得多。
4、要向每个流动人口孕环检对象进行宣传，要他们做到三证齐全（身份证、流动人口婚育证明、暂住证），全部办理二代身份证，及时办理或更换流动人口婚育证明，并在一个月内到对方计划生育服务机构进行登记，主动接受对方的管理。目前，除了抓“三证”外，无锡等地方在查验三证后，还发给“市民服务卡”，凭服务卡享受四项手术及孕环检免费服务，首次采取长效节育措施、引流产的还给予一定的奖励。上海在推行居住证，需要持身份证和流动人口婚育证明办理，也提供一些计划生育免费服务。这些都需要我们流出地的干部加以了解和宣传。
5、近期县抓孕环检工作力度很大，有极少数同志便误认为这项工作县级可以起到很大的作用，好像只要多布点一切便可以迎刃而解。这是不对的，决定孕环检水平的，关键是对未到位人员的督促力度，仍然是“县指导、乡负责、村为主”。县级是在为大部分孕环检对象不返乡又能证明其真实性创造条件，加强信息沟通与传递，乡镇为余下的所有孕环检对象真实性把关，协助村督促全部到位，村级要为全部对象到位做最多最具体的工作，这一点是村级的计划生育工作的主要职责，也只有他们才有可能做到这一点。
6、要注意正面宣传计划生育工作。政策外生育和性别比升高，说到底是“养儿防老、多子多福”等传统的生育观念在作怪。这种观念在经济社会发展水平很低的年代，是有一定道理的。但随着科学技术的进步和中国的改革开放，我国传统的养老体制已经开始发生变化，今年国家已经在农村实行新型农村社会养老保险制度的试点，农民的养老保险体制将很快建立，可以说现在生孩子的群众，他们今后的养老肯定不是现在生的孩子的所负担的，而是由国家和社会承担。我们所有从事计生工作的干部，除了讲清计划生育工作是我国的基本国策外，还要大力进行这方面的宣传，让群众知道计划生育工作，确实是“利国、利民、利已、利子女”的大好事，树立抓好计生工作的信心，在工作中转变群众的生育观念。
