税收优惠政策的调整将有利于提高外资利用水平第2页
性与透明度
优惠政策的激励作用就在于以政策的差别来“人为”地改善受惠者的条件，增强它的竞争能力，从而起到鼓励扶持的作用。显然，受惠面越窄，优惠政策的激励作用就越大，反之，受惠面越宽，优惠政策的激励作用就越弱。此番“两法合并”改革对优惠政策的调整，其基本出发点就是以“特惠制”取代“普惠制”，即税收优惠政策不再泛泛地给予各类企业，而是集中在国家战略发展和产业政策明确倾斜的产业或企业（既包括外资企业，也包括内资企业），并且优惠的力度还要进一步加大。很明显，特惠制更有利于吸引新兴产业和高端技术的外资进入我国，减少引进外资的盲目性，有利于提高利用外资的水平。
税收优惠政策之所以要进行这种调整，是基于以下几点认识：
首先，随着国家经济体制和投融资体制改革的深化，企业资本融合速度加快，不同性质企业之间相互参股、控股情况非常普遍。同时，国有企业、“三资”企业和民营经济的共同发展，使我国经济成份趋于多元化和企业资本“混合化”，客观上要求制订统一、规范的市场规则，对不同的经济成份应一视同仁。在此情况下，必须打破现行以经济类型为基础建立的税收优惠制度，制定规范、统一的税收优惠政策，否则其执行效果会大打折扣并将难以继续实施。
其次，从国际上看，各国税收优惠的政策目标基本上是一致的，普遍强调刺激投资、扩大出口、鼓励科技开发、支持农业和基础产业，以及促进区域开发和扩大社会就业等。在税收优惠方式上则具有不同特点，发展中国家一般采用定期减免、优惠税率等简单的直接优惠方法，发达国家一般采用加速折旧、投资抵免、增加税前扣除项目、提高扣除标准等间接优惠办法。上述两种税收优惠方式各有利弊，直接减免税短期效果较好，政策优惠易于计算，适合区域经济开发的要求；间接减免税长期效果好，有利于增强企业发展后劲，可以体现国家产业政策，适合全国性推开。鉴于我国市场经济不断完善、城市化进程加快，经济已从重点区域率先发展向不同地区全面发展推进，因此，我国税收优惠也应从直接方式为主转到以间接方式为主上来。
第三，作为改革、开放的试验区，经济特区、经济开发区、沿海开放城市都被赋予实施一些特殊政策。但是，不论是初期还是现在，这些特殊区域都不仅仅只是特在税收优惠上，在外资的准入、管理机构的设置、政府管理的方式、人才的引入和流动等等政策方面，特区都享有一定的特殊权限，以便率先建立市场经济体制。因此，与其说特区是特在税收优惠上，不如说是特在其灵活的机制、高效率的管理上，特别是在市场经济体制趋于比较完善、市场机制已经发挥基础作用的现阶段，特区税收优惠的作用已经大为减弱，在这种情况下，逐步取消特区在税收方面的特殊政策的时机已经基本成熟。相信没有了特殊的税收优惠，特区依然可以保持其繁荣发展的局面，在新时期成为另一种意义上的经济特区。
基于以上认识，我们得出几点结论：一是仅靠税收优惠政策来吸引外资的工作思路，已经不能适应我国加入wto后的新形势，我们应当在完善市场机制、提高服务质量上下功夫，着力创造一个公平透明的投资环境；二是当前国际资本流动出现了新的特点，跨国并购投资已成为全球外商投资的主要方式，吸引外资工作必须适应这种变化，更多地鼓励外商投资参与现有企业技术改造；三是国外大公司到中国投资，更多的是一种发展战略上的考虑，吸引他们投资的主要因素是国内广阔的市场前景、高素质及低成本的人力资源等，而不仅仅是税收优惠政策；四是当前的一些税收优惠政策鼓励了部分外商投资投向一般加工工业，既造成了重复建设，加剧了国内市场竞争，又影响到外商投资的经济效益；五是经济特区的市场机制已经建立并开始运转，税收优惠不应成为特区的主要政策手段；六是对重组改造成功的国有企业应该“断奶”，不应再通过税收优惠对其补贴。
四、对外资优惠政策的调整总体上将有助于提高外资利用水平
有些人担心，外资对我国税收优惠政策的调整十分敏感，搞不好会引起很大的震动和冲击，影响外商投资的积极性。我们认为，这种担心有些过虑，考虑的比较窄。
1.税收优惠并非吸引外资的首要因素
一般来说，对fdi（外国直接投资）的吸引力主要包括以下因素：一是市场潜力因素，一个潜在巨大的市场对吸引外资具有重要的作用。二是政局和法律因素。政局不稳定直接影响投资的安全性，而法律不健全又使投资者的权益将得不到有效保护，可以说上述因素是决定外资是否投资的两个基本条件。三是要素禀赋等比较优势因素，包括劳动力、资源禀赋等。从发展规律来看，这些因素对吸引外资的重要性正在逐步下降。四是成本和激励因素，包括地理优势节约运输成本，或是当地政府给予的优惠政策。目前来看，政府的优惠政策在吸引fdi方面的作用呈不断弱化的趋势。五是一国区域内部的集群因素。东道国特定区域内的产业集群对fdi具有较强的吸引力，它使东道国在吸引fdi方面具有持续的竞争优势。世界银行经济学家威勒和莫迪进行的研究也表明，跨国公司在实现一体化扩张的过程中，最关心的因素为基础设施、现有外资状况、工业化程度和市场容量等，而不是优惠政策。有两个例子可以证实这一点：乌拉圭曾是世界上对外资征税最低的国家，但并没有对外资产生多大吸引力。相反，美国尽管对外资企业不实行税收优惠，但美国一直是世界上吸收外国直接投资最最多的国家。因此，优惠政策在提升东道国吸引外资的竞争优势方面作用非常有限，它只不过是一个辅助性政策，而不是决定因素。
有学者对保加利亚、前捷克斯洛伐克、匈牙利、波兰和罗马尼亚等5个中东欧经济转型国家外国直接投资税收优惠政策的研究发现，税收优惠并不是吸引外国直接投资的有效方法。除了极高的税收水平以及资本自由流动等两种特殊情况外，通常情况下税收优惠在跨国公司的投资决策中并不起决定性作用，而且国家之间较小的企业所得税税负差异不可能对跨国公司的投资决策产生重大影响（jackm.mintz、thomastsiopoulos，1992）。
我国经过二十多年的改革开放，投资环境已大有改善，特别是在我国加入wto后，进口关税水平大幅降低，国内市场进一步放开，国外资本和产品将大量涌入。在此背景下，外国投资者的关注点已从享受优惠政策转到占有中国市场上来，特别是随着越来越多的大公司总部的迁入，我国的产业集群优势日益增强，在这种形势下，税收优惠政策的调整（向大的外国资本进一步倾斜）总体而言不会改变外资进入中国的决策，但会发生引进外资结构的优化，提高我国的外资利用水平。
2.外资能否切实享受到政策优惠取决于国家间的税收协定
给予外资税收优惠并不等于外资能够实际得到这部分优惠。跨国投资者能否真正得到资本输入国给予的税收优惠，取决于资本输出国能否实行税收饶让，如果实行税收饶让，税收优惠的好处将落入投资者手中，如果不实行税收饶让，税收优惠的好处将落入资本输出国家的政府手中。在与我国签订税收协定的80多个国家中，大多数都未实行税收饶让，这意味着我国因给予外资税收优惠政策而放弃的经济利益，绝大多数并未使跨国投资者直接受益，而是送给了外国政府。有鉴于此，调整税收优惠政策又怎么谈得上影响外国投资者的进入呢？
3.“两法合并”后的新所得税制对外资仍有吸引力
“两法合并”最终通过的具体方案我们尚不得而知，但有几点是明确的：一是税率至少降低至25-28%，这个税率低于oecd国家目前的平均税率，也低于中国周边的一些国家和地区的平均税率，因而对外资仍有吸引力；二是对现有的外资企业给予过渡期的照顾，在过渡期内外资仍享受中国政府承诺的优惠政策，这样就保证了外资的应有利益；三是外资若进入我国鼓励发展的产业或区域，将享受到力度更大的政策优惠。
4.流转税平稳并轨的启示
1994年，我国对流转税进行内外税制的并轨，取消对外资企业征收的工商统一税，改征与内资企业同样的增值税、消费税和营业税，并规定了5年的过渡期。外资企业缴纳的流转税要比所得税多得多，但实践证明，流转税的并轨非常平稳，并未影响外资进入我国的基本态势。因此我们有理由相信，此次所得税优惠政策的调整同样不会影响外资的进入。
5.国际税收竞争的局面将催生国际协调机制的建立
当前存在的国际税收竞争是一个事实，特别是近20年来，由于全球经济融合度不断提高，国际税收竞争日趋激烈。竞争的结果是各国都为此付出了利益的牺牲，加剧了税收管辖权的摩擦。现实表明，税收竞争不符合全球经济资源的合理配置，不利于经济全球化的进一步发展。1998年，联合国贸发会议在《世界投资报告》中指出：“优惠税收制度有一点是共同的，即导致在没有发生实际活动相应转移的情况下利润转移的可能性。一旦有一个国家引入这种制度，其他国家就会发现必须也采取类似的措施，已经有越来越多的国家认为这种形式的税收竞争是有害的，因为它扭曲了资本的流动，减少了税基。”为了应对国际税收的无序竞争，人们开始寻求国际税收政策合作的形式与途径，以解决有害的税收竞争问题。可以预料，如同贸易争端引发世界贸易组织的建立那样，税收竞争也终将引发国际税收合作组织的建立，到那时，税收优惠政策将被严格地限定在规范的共同条款中。
五、抓住机遇，尽快推出“两法合并”改革
按照党的十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，出口退税制度的改革和东北试行增值税转型改革的进行，表明我国新一轮税制改革和完善的战役已经打响。就企业所得税而言，改革的方案已经酝酿了多年，而又是决策层确定的“改革年”，我们认为目前是推出“两法合并”改革的最好时机。其基本依据是：
1.税收收入的迅猛增长提供了改革的财力保证
我国的税收收入近年来增势特别强劲，在-每年增长亿元的基础上，的增长额超过了3000亿元，的增长额更是突破了5000亿元。导致税收收入迅猛增长的因素，除了经济持续快速的发展外，政策的适时调整和征管的加强也是重要的方面。但是我们也必须清醒地看到，税收收入的这种大幅度增长不可能持续长久，以征管为例，我国的税收征收率已经从改革初期的60%左右提高到目前的80%，再要提高的难度很大。这意味着
