关于市郊区规划与发展的若干建议
关于市郊区规划与发展的若干建议
经过上世纪90年代的历史性跨越，市郊区发展进入推进城乡一体化，实现郊区城市化的阶段。面对新世纪的机遇和挑战，面对市建设国际大都市的目标，市委、市政府明确市未来发展的主战场在郊区。为推进郊区的建设与发展，市政协将市郊区规划布局与发展战略的调研，列为重点课题，在主席会议和常委会的领导下，成立了由市政协人口资源环境建设委员会为主的课题组。课题组先后赴郊区和江苏等地考察调研，多次召开座谈会听取意见。今年委员年中视察时，还结合课题相关内容进行视察和座谈。调研工作得到各区县政协和社会各界的支持，有近500人次参加了调研活动。现已形成课题总报告和4个分报告，在此基础上提出如下意见和建议。
一、市郊区规划与发展的现状
改革开放以来，市郊区的规划和建设取得长足进步。一是行政区划不断调整；二是产业布局趋向集中；三是城镇建设正在推进；四是交通设施建设逐年加快。但是，市郊区发展同国际大都市郊区的城市化程度相比，还有较大差距；同长江三角洲和珠江三角洲地区的城镇发展水平相比，也显得优势不足。主要表现为：一是规划布局不尽合理。尽管市在区县、乡镇建制和城镇布局上作了重大调整和归并，但城镇仍显数量多、分布散，与郊区实现城市化的要求有一定差距。二是科教文水平相对较低。近年来，郊区大学城建设，对郊区的未来发展起到推动作用。但无论是科研机构的设置、还是产业的科技含量、乃至市民的受教育水平等，与市区相比差距较大。三是产业集聚度不够高。郊区工业园区还存在布局分散、能级较低、缺乏相当规模的主导产业等问题。四是新的城镇功能形态尚未形成。市郊区一城九镇试点，对引导郊区城镇建设具有示范作用。但是郊区城镇等级结构尚不合理，缺少与中心城市相匹配的新城市，新城镇功能形态的形成还需较长时间。五是基础设施配套相对不足。市这几年社会事业和交通等基础设施建设的重心仍在市中心区，郊区的教育、卫生、文化、体育、交通等社会服务和城市的基础设施建设，明显跟不上发展需要。六是开发政策尚未到位。有些政策设计有缺陷，有些政策实施不到位。
二、市郊区规划与发展的指导思想和目标
市郊区规划与发展的指导思想是，认真贯彻党的十六大精神和三个代表重要思想，按照中共市市第八次党代会和市郊区工作会议的要求，解放思想、转变观念、以人为本、开拓思路、奋发有为、与时俱进。为积极推进三个集中，加快郊区城市化进程而奋斗。
市郊区发展的总目标是，按照党的十六大确定的全面建设小康社会的要求，建立与国际大都市相匹配、与长三角地区相融合、城乡一体的都市区，集中建设若干座规划合理、结构优化、功能互补、各具特色的新型城市，实现市经济、社会、人口、资源、环境协调发展。
市郊区的规划布局是，以四大产业基地和市级重点工业园区以及重要产业为依托，加快人口和产业的集聚，建设产业和人口相匹配的新型城市体系。在市市域内集中建造新城市，构筑市大都市区。在长三角地区逐步形成经济、社会与城市共同繁荣的城市群（城市连绵带）。
市郊区的发展战略是，坚持可持续发展战略，贯彻科教兴市方针，以三个集中为抓手，突出郊区发展重点，加大造市力度，大力发展现代制造业，着重在编制郊区综合发展规划、实施科教兴市、支持产业发展、重视远近协调、注意利益兼顾和落实开发政策等方面取得实效，通过工业化和科技化带动城市化。
三、市郊区规划与发展需处理的几个关系
市郊区的规划与发展，是市经济和社会发展的一个重大战略部署。实现市郊区发展的总目标，应从五方面入手，重点处理好八个关系：
1、在地域分布上。一是处理好中心城区与郊区的关系。改变城乡二元结构体制，严格控制中心城区高强度再开发，加大郊区基础设施、社会事业和产业开发的力度，引导中心城区居民和外来劳动力，向郊区新城市转移。二是处理好市大都市区与长江三角洲城市群的关系。突出郊区连接中心城区与外省市的重要区位和功能，综合考虑长江三角洲地区的整体发展，实现互动、互补、互助、互利。三是处理好试点城镇与一般城镇的关系。进一步完善试点城镇的倾斜政策，体现以人为本的先进理念，带动郊区一般城镇建设。
2、在利益机制上。处理好市、区县、镇三级政府的关系。明确三级政府的职责和权益，理顺三级规划管理体制，保证规划实施协同一致，
3、在功能定位上。一是处理好城镇与园区的关系。城镇建设要与产业匹配。二是处理好三次产业之间的关系。以第二产业为主，实现二、三、一产次产业协调发展。
4、在建设形态上。处理好现代化与传统特色的关系。试点城镇建设，在引入国外建筑风貌特色时，结合民族文化特点，创新海派建筑风格。
5、在时序控制上。处理好近期与远期的关系。宜从长计议，由近及远。近期要在规划范围内，加快交通和市政基础设施建设，努力改善投资环境，加大工业园区和试点城镇招商力度，为未来的发展打下基础。
四、市郊区规划与发展的几点建议
1、制定郊区综合发展规划，加强郊区规划建设管理。必须坚持规划先行的原则，在市城市总体规划指导下，尽快制定市郊区综合发展规划。郊区规划应确定其法律地位，对市、区（县）、乡（镇）都具有权威性，不致因领导调动而规划改动。郊区的规划应重点研究人口调控、土地整合、产业发展、环境建设等四个布局。明确城镇、人口、土地、产业、环境、交通等多维空间布局的总体要求，并适当预留规划发展用地。
、集中建设百万人口城市，推进国际大都市建设进程。市郊区不仅要造新城镇，更要造新城市。从城市常住人口规模来看，在市市域内，除中心城市（人口为850万左右）以外，应形成三至四个人口为50万至100万左右规模的大城市；七至八个人口为20万至30万左右规模的中等城市；二十个左右人口为10万左右规模的小城市。形成多层次分布的新型城市体系。在郊区城市建设的同时，要注意对市常住人口总量及分布作合理调控，发挥郊区疏解中心城市人口的作用。使郊区人口总量和结构与中心区相协调。建议2020年左右，在中心城市常住人口控制在850万的前提下，郊区常住人口拟调控在1000万左右。
3、适时调整行政区划，适应市更大发展需要。结合产业功能布局整合和新型城市体系的规划建设，对区县和乡镇两个层面的行政区划建制作适时调整。并从市城市的长远发展，对市域用地扩容问题进行一定的可行性研究。
4、实施科教兴市，提升郊区发展水平。郊区发展要贯彻科技是第一生产力、人力资源是第一资源的方针。一是大力发展科教事业。鼓励在郊区加强大专院校、高等职业院校和科研院所及研发中心的建设。激励师生就地兴办科技型企业，提升郊区产业的科技水平。二是研究改革普教管办体制。对市普教实际存在的不同管办体制进行调研，加快郊区中小学教育改革，加大投入，改善中小学校的软硬件配置，逐步实现市义务教育均衡化，努力缩小郊区与市区青少年受教育的差距，提高他们受教育水平。三是重视引进人才。通过户籍、社保、工资待遇等优惠政策，吸引国内外人才到郊区落户工作，快速提升郊区人口的总体文化科技素质。
5、加快产业发展，增强市经济实力。郊区的产业发展一要大力吸引外资。紧紧抓住当前世界制造业转移这一机遇，积极引进外资，促进国外大企业落户郊区，建设大工业基地，提高产业能级。二要为大工业园区配套。以四大产业基地和装备工业、造船、港口机械业等一批重点园区和企业为主导，开发相关的产业链，积极发展为大工业园区配套的产业，形成具有一定规模的郊区产业群。三要重视发展现代农业。要加大农业的科技投入，加快现代农业园区的建设，重点发展高附加值的项目，优化农业产业结构，把农业做强，使农民收入提高，实现第一产业的新发展。四要实施政策聚焦。从郊区实际出发，制定和完善有关政策，推进郊区的产业发展。如产业导向政策、大企业税收属地政策等；进一步实施好试点工业园区的政策，发挥政策效应，加强产业引导。
6、强化土地管理，加快集约经营进程。拟区分近、中、远郊不同区位，加快土地集约，推进土地向规模经营集中。通过体制、机制创新，在崇明、长兴、横沙三岛先行推进土地集中储备的试点；加大土地清理力度。对已经撤销行政建制地区的工业园点，在控制其发展的同时，妥善处理前期开发过程中的投资遗留问题。
7、妥善解决离土农民问题，切实保护农民利益。在实施土地换社保、换城镇户籍、宅基地置换城镇住宅等政策时，应本着自愿、合法、有偿的原则，分步推进。落实好一城九镇试点政策，发挥试点镇的示范作用；积极探索制定有关保护农民利益的政策，切实做好离土农民的安置工作。
8、重视协调发展，确保郊区全面进步。在郊区经济发展和城市建设中，一要积极发展社会事业。高度重视教、科、文、卫、体等社会事业的配套建设，逐步建成与国际大都市相称的学校、医院、文化、体育、娱乐、休闲等设施，提升郊区的人文环境。二要重视生态建设，处理好环境保护与郊区发展的关系。如新城与新城之间应保持合适的距离，规划建设一批生态环境保护地；尊重自然规律，充分利用原有天然河道建设水系；鼓励当地农民种树，既降低片林建设成本，又保护原有的乡村自然风貌；重视废气、废水、固体废弃物的综合处理，最大限度地提高资源利用率。三要加快交通建设，采取分级负责、渠道融资办法，在中心城市与百万人口城市之间，优先发展轨道交通，以增强新城市的吸引力。四要建立安全、防灾体系。注意防范自然灾害和人为灾害，确保国家和人民生命财产的安全。
9、健全利益兼顾机制，实现各方共同发展。一是建立综合考评体系。对区县、乡镇既要考核地区的gdp增长率，同时要考核财税增长率、就业率、社会保险率、投入产出率、居民消费增长率、环境保护、教科文卫配套等指标。应强化区县、乡镇政府的行政管理职能，淡化其对经济的直接调控职能。二是建立补偿机制。在郊区重点发展区域实施倾斜政策的同时，对因环保、绿化、建制撤并等需要限制发展的区域，采取财税减免、基金资助或财政转移支付等方式，给予相应的利益补偿。在限制发展制造业的地区，扶持发展现代农业和第三产业。
10、坚持依法治市，确保郊