关于我区东部农村集体土地征地拆迁的调查与思考第3页
采取以暴制暴，以邪压邪或其它不正当手段；不能打着政府旗号，为有损于政府形象的行为，相关职能部门应当加强监督管理。4、排查摸底，掌握户情，适时调整。做好先期调查工作，以便于制定总体动迁方案，特别是补偿优惠方案，并根据调查的情况，适时对补偿标准、补偿方案进行调整。做好有号召力的****的思想工作，如村干部、党员、老干部等，使这类****带头服从政府征地拆迁工作，达到以点带面的效果。（二）关于均衡各方利益，根本解决征地拆迁矛盾的建议考虑到征地拆迁对农民生活的重大影响，应当在促进经济发展、实施开发经营与保护群众利益三方关系中寻找平衡点，并切实考虑群众在征地拆迁后的生产、生活问题，这是解决征地拆迁矛盾的根本所在。在征地拆迁工作中表现出来的拆迁与被拆迁间的矛盾和问题，实质是三方关系的矛盾，在国家法律、法规尚不配套健全，市政府相关文件规定标准较低，滞后于现实的情况下，我区东部地区农村集体土地征地拆迁工作，应当以与时俱进的思想理念，制定适当的方案，在不改变相关文件规定的补偿标准的前提下，灵活掌握，变通执行，以适度提高补偿数额或以其它方式，解决群众实际困难。目前可能采取的方式主要有二种：一种是提高补偿数额，如我区小营村征地拆迁的方式主要是通过拆分房屋面积，达到套用较高补偿标准的方法。另一种是根据拆迁户的不同情况和要求，由开发单位提供部分较大幅度的优惠价格的屋，由拆迁户购买。在这次小营村拆迁中，给予拆迁户两处购买：一是南京市的经济适用房，每平方米价格1500元左右，但门槛很高，只有符合条件的城市居民才能购买；一是墨香山庄房屋，每平方米优惠价2600元，但价格仍然偏高。可由开发单位建设一批廉价房，专由拆迁户购买，这样既合法，又有利于解决矛盾。特别是兴建商品房等非市政建设项目，更应当采取这种方式，以缓解矛盾。这次我区仙鹤门地区将兴建全市最大的经济适用房住宅区，这将缓解下一步东部地区大面积拆迁的矛盾。（三）关于征地拆迁实施主体此次调查中发现，在征地拆迁的实际动迁操作中，各区作法很不一致。如，此次小营村征地拆迁，征地拆迁公告是由区房地产局依法发出，依照有关文件规定，征地拆迁工作及补偿协议本应以该局名义进行，但实际上，区城镇综合开发公司在小营村以接受区房地产管理局的委托的方式具体进行征地拆迁工作，征地拆迁补偿协议也是以该公司名义与拆迁户签订。而我市栖霞区则统一由该区拆迁办以接受委托方式进行征地拆迁工作。我们认为，首先，小营村的征地拆迁项目，区城镇综合开发公司一方面是建设用地单位，另一方面具体进行征地拆迁工作，容易造成拆迁户误解，并产生抵触情绪，一定程度上可能不利于或影响动迁工作的顺利开展；其次，既然目前形势需要界定征地拆迁为行政行为，那么根据行政法原理，受托人应当以行政机关的名义实施行政行为。因此开发公司应以区房地产管理局名义签订征地补偿协议，而不应以本公司名义签订。应当明确，依据86号文和21号文，农村集体土地征地拆迁中，土地行政主管部门是实施主体和补偿主体，应由其与拆迁户订立征地拆迁补偿协议，并支付补偿款，而不应按照目前小营村征地拆迁工作的模式，由开发单位进行。这一点不仅是保证征地拆迁工作合法性的需要，也是征地拆迁工作顺利进行的需要，否则，如果发生法律争议，法院审理此类行政诉讼案件时，将难以确保征地拆迁工作和政府裁决的合法性。对此问题，应予高度重视。对于拆迁的主体，区政府的意见是明确的，即应为区房地产管理局，从区政府玄府裁（）01号裁决书（草稿，未印发）的内容来看，申请人为区房地产管理局，并认定系申请人依照相关法律、法规和政策进行的拆迁及安置。建议如果土地行政主管部门确实无力具体组织实施征地拆迁工作，可采取两种方案:一是直接聘用我区相关具有动迁工作经验的开发单位的动迁人员，以土地行政主管部门的名义开展征地拆迁具体工作；二是将将征地拆迁的行政职权委托我区相关开发单位进行征地拆迁工作，但必须以土地行政主管部门名义签订补偿协议。（四）关于申请法院强制执行1、申请法院强制执行以确有必要为前提。在征地拆迁工作中，必须要把思想疏导贯穿其中，寓思想疏导于行政行为中，在严格执法中讲究工作方法和策略，做到严格执法，真情疏导，针对不同情况采取不同方式，尽最大努力化解矛盾，解决问题，不能因为文件在手，就简单从事，强制执行，会出现被强制人不理解，群众不理解的情况，增加发生突发事件的可能性。应当尽量避免使用强制执行，将强制执行作为最后的保障手段，不轻易实施。2、申请法院强制执行的主体应适格。如果确有必要申请法院强制执行，应当做到程序合法，方法适当。须在政府裁决生效的情况下，按照非诉行政执行的程序，由房地产管理局作为申请人，人民法院依法具体实施。（五）几个具体问题的建议1、一宽一严。前文已述，因客观原因，农村集体土地使用和房屋建造手续较为混乱，出于维护政府行政权威和形象考虑，对此一般宜从宽认定，只有相关土地使用或房屋建造手续，建议予以认可；对于违法建筑应从严把握，基本不予认可，避免助长建造违法建筑的热情，从长远看是不利的。目前小营村征地拆迁中，有为了解决争议，将违法建筑面积充抵合法建筑面积的做法，我院认为并不适宜。在我市河西地区奥体中心建设过程中，许多人大兴违章建筑的风气，不能在我区东部地区开发中出现。2、适当提高搬家奖励费标准，扩大搬家奖励费档次的数额差别。从我院审理拆迁纠纷案件及参与其它动迁工作的经验看，作为文件和政策规定之外的经济奖励，会在一定程度上刺激拆迁户，使一些基本无争议或争议不大的拆迁户，不坐等观望，提前搬迁，形成良好的动迁开局。3、对夫妻二人同一户籍，但有两个房屋权属证明的，应当按照两个拆迁户对待，这符合民法和《婚姻法》的规定，不能硬性合并为一个拆迁户。4、依法确认农民分家析产协议的效力。析产是一个法律行为，我国民法及相关法律法规规定，不动产应当进行登记，但在广大农村地区，自行签订分家析产协议，而不依法办理登记手续的情况非常普遍，我市栖霞区在征地拆迁中遇到此类问题较多。对于分家析产协议，虽然没有具体的法律规定，但最高人民法院1985年《关于对分家协产的房屋再立遗嘱变更产权，其遗嘱是否有效的批复》中明确：对分家时达成的各自管业且已执行多年的房产协议，应予以维护。我院建议，应当在坚持将登记作为不动产物权取得、变更和消灭的生效要件的基础上，也可以在未登记的情况下，对于分家析产协议，如果订有书面协议，已实际履行并形成各自管业多年，应当予以认可。5、依法确认被拆迁人。在过去城市拆迁中，就常有错误认定被拆迁人，导致拆迁协议违法的现象。在下一步东部地区拆迁中应当充分注意房屋权属问题，注意准确认定被拆迁人，不能为赶拆迁进度，而违法签订补偿协议。在小营村拆迁过程中，有钱姓拆迁户，原产权人是钱某的老母亲，生前有众多子女，但房屋只有钱某居住，开发单位直接与钱某签定协议，这种做法是不符合法律规定的。从民法来看，该房屋所有权并不属钱某一人所有，而是子女共有，而21号文规定被拆迁人（户）是被拆除的房屋的所有人（户），因此该拆迁补偿协议属无效。总而言之，我区东部地区城市现代化建设过程一系列法律问题的解决，并不是一朝一夕所能完成，而是需要政府、社会各界在软硬件建设营造方面进行长期不懈的努力。区法院充分认识到此次东部地区农村集体土地征地拆迁对于我区经济发展和城市建设的重要意义，一致认为，我们要适应现代法治社会对法院的需要，树立“司法为民”、“审判就是服务”的理念，发挥法院审判工作的职能优势，运用现有的并探索适应形势发展要求的新的服务方式和手段，努力增强服务意识，改进服务方法，提高服务水平，为经济发展开展全方位司法服务和司法保障。一是要认真审理此类案件，及时、高效、妥善处理，注重调解，钝化矛盾，全力维护社会稳定；注重审判效果、政治效果与社会效果的有机结合；二是与行政部门密切配合，及时反馈问题，积极提供法律帮助；在严格依法办事，确有必要的情况下，坚决配合政府，采取强制执行；三是及时研究分析农村集体土地征地拆迁工作的问题，为政府提供法律参考与建议，促进农村集体土地征用开发的健康发展。