关于我区东部农村集体土地征地拆迁的调查与思考第2页
高、补偿方法简单、群众易于理解，便于操作，产生纠纷易于解决，在城区国有土地拆迁中，效果明显好于实物安置。然而，现阶段以货币补偿为原则的21号文，事实上却难于全面贯彻执行，拆迁矛盾突出，其原因就在于补偿标准过低。拆迁户对于补偿标准难以接受。此次征地拆迁工作，在实施前相关部门就已做了大量宣传、动迁工作，按照法定程序，发出征地拆迁通知并予以公告等，明确按照政府86号文和21号文规定的补偿标准，给予补偿，但收效甚微。我们查阅了其他城市的征地拆迁的规定，基本上各大城市均规定，在城市规划区以外的征地拆迁，可以另行制定规定，但在城市规划区以内的征地拆迁，一律按本地城市拆迁管理条例规定执行，包括补偿标准。而南京市单独制定农村集体土地征地拆迁的86号文和21号文，与其他各大城市有非常明显的区别。21号文规定，房屋拆迁补偿，以户为基础单位，由原房收购款、收购补偿款和区位补偿款组成。其中收购补偿款因数额最多而成为最重要的补偿，它以房屋面积为依据，实行分档递减，80平方米以下，每平方米1000元，80-120平方米的部分，每平方米600元，120-160平方米的部分，每平方米300元，160-220平方米的部分，每平方米100元，超过220平方米的部分，不计算购房补偿款。假设，一拆迁户，5口人，房屋面积为250平方米，则按照上述规定，其房屋补偿款约为20万元左右，平均补偿标准约为800-900元。而据估算，区城镇综合开发公司在当地建设的开发项目，房价约2600元/平方米，悬殊过大，以此计算，该户若在原址购房，可购买约70平方米住房，远远小于其原居住面积。以250平方米的房屋为例，如果严格按照21号文，房屋补偿款（不含区位补偿和重置价，下同）约为12万余元，如果按照区城镇综合开发公司采取的平均拆为两户的方式，房屋补偿款共约21万余元，但如果按照市政府203号令，房屋补偿款约为31万余元。不同的补偿方式相差非常大。这里还应考虑另外一个重要问题，即目前，房屋对于我区东部地区农民来说，不仅是居身之所，还是一个重要的经济收入来源，即房屋出租收益，拆迁户在征地拆迁后，失去的不仅是住房，而且是一个重要的经济来源，再结合土地被征用而失去生产资料的情况，拆迁户在征地拆迁后将何以为继。21号文2月出台，应当说，其规定的补偿标准，在当时即属于中等水平，而随着我市经济建设、城市建设日新月异，社会综合情况不断发展，特别是近年来土地、房价均有较大幅度上涨的情况下，21号文规定的房屋拆迁补偿标准，已明显不符合当今现实情况，对此，据了解，我市各区在实施征地拆迁工作时，均采用了变通方法，以提高补偿数额，但这种作法的弊端是显而易见的，一是动迁工作中人为因素无法避免，扩大了政策执行的随意性，二是会形成拆迁户既然不执行文件规定，则可随意要价的情况，增加动迁工作的难度。（2）关于农业人口安置保养问题。86号文规定，标准为35000元—40000元，保养标准为14000元—18000元。86号文于4月出台，结合上述房屋补偿标准过低的理由，目前关于农业人口安置保养问题同样存在标准过低的情况，在此不再重述。在这里，提出较为超前的建议，可以参考国外通行的做法，以市政建设为目的进行拆迁时，在市政工程项目如公路等建成后，分配给拆迁户合理的股份，以股利分红对其进行补偿，这种做法在深圳市的拆迁工作中已得到较为成功的运用。我区东部地区农民主要是依赖土地生存，仅给予数万元的安置、保养费用，不如给予股利分红，更有利于农民的生存利益。或者通过采用发行土地债券的方式，解决农民征地补偿低与国家建设用地征地成本高的矛盾，也使农民可以获得较长时期的土地收益，并获得生产自救和发展所必需的资金。2、农村小团体合力较强。尽管开发单位实施拆迁时，在坚持文件规定的补偿标准的情况下，充分考虑到具体情况而采取了变通执行的方法，如对待房屋面积较大的户，有两个以上单列户口，但只有一个产权证的，给予产权拆分的方式，以达到套用较高的补偿标准的方法等，实际上提高了补偿标准，但此次征地拆迁工作开始后，前20天仍无一户搬迁，动迁工作一度陷于停滞状态，但自从有一户搬迁之后，20天左右基本上全部搬迁完毕。对于这一情况，我们分析认为，主要是拆迁户间关系较为紧密，从众思想突出。基于农村所固有的居住、生活环境和特点，农村集体土地住户间关系较为紧密，相互间沾亲带故或交往密切，具有一定的小团体合力，人员从众、甚至盲从现象较为明显，这一点，与城市拆迁具有明显的差异。对于动迁工作而言，既有利的一面，也有不利的一面，对此，要充分利用有利的因素，重点突破，做好思想分化工作，达到以点带面的效果。3、户情差异较大。该地区被征地拆迁190余户，各户房屋面积及附属物、经济条件、收入来源、家庭成员结构、人口成份（居民、农民）等情况差别较大，如小营村征地拆迁中，有数代多人共一户的情况，也有夫妻二人各一户的情况等，户情差异较大。对此类情况，区城镇综合开发公司除了上述拆迁产权面积的操作方法外，有下列措施：对夫妻二人各一户籍，但只有一个权属证的，一概按一户一产权面积计算，产权面积累计；对夫妻二人同一户籍，但分别取得房屋权属证明的，也按一户一产权面积计算。另外，不少农民所确认的被拆迁房屋，户均面积较大，最大的一户达700多平方米，而有的全部是违法建筑，以致各户房屋补偿和农业人口安置保养的标准、数额差别较大，各拆迁户基于不适当的相互攀比而产生的利益要求的期望值差别较大，给动迁工作带来一定难度。（二）土地、房屋权属情况复杂，违法建筑比例较大由于历史原因，对于农村集体土地的土地使用权及房屋合法权属的登记管理，不够严格，征地拆迁中常出现手续不全现象，情况较为复杂，而是否认定相关权属将直接影响补偿利益，如有的拆迁户有土地使用权手续，无房屋建造合法手续，有的只有房屋建造手续，而无土地使用权手续；还有一些村民住户翻建的房屋，虽然按规定规定履行了审批手续，但在翻建时扩大多建的情况较多等。此外，由于客观原因，过去村、组、区、乡对村民建房行为规范滞后，管理不到位，致使村民群众不经审批自建自搭房屋的现象很普遍，特别处于城市近郊的村民群众，受利益驱动依靠地理优势，搭建房屋出租给外来人口居住，以获取租金收益。如小营村合法建筑面积与违法建筑面积比例达到约5：2，征地拆迁中曾遇到有的户合法建筑面积小于违法建筑面积，甚至有全部为违法建筑的情况出现。在本次小营村拆迁中，对于违法建筑有的也给予了补偿，如吕秀兰户，对无证房按一半有证面积给予计算，但是否对所有户的违法建筑均按统一的标准执行？如尺度不一，亦会引发矛盾。除了本地农民的违章搭建之外，外来流动人口在违法建筑方面扮演了较为重要的角色，必须加强执法力度，严格禁止外来人口从事违法建筑的搭建。（三）我市各区对于农村集体土地征地拆迁的补偿办法和执行文件的尺度不一拆迁户形成对比落差，对征地拆迁工作带来不利因素：（1）补偿办法不一。前文已述，目前我市各区对于农村集体土地征地拆迁均采取了“变通”方法执行文件规定，但各区方法不同。例如，我市栖霞区在农村集体土地征地拆迁中，也适用货币补偿，不进行实物安置，但在拆迁后，由开发单位向拆迁户提供廉价居住房，价格一般在1450—1550元左右，拆迁户以获得的补偿款补足适当的差额即可购买，这样，很大程度上缓解了文件规定的补偿标准过低的突出矛盾；而小营村征地拆迁中主要是采取对有两个以上单列户拆分产权面积，以达到使拆迁户获得较文件规定更多的补偿数额的办法，以解决补偿标准过低的问题。（2）掌握尺度不一。如，对于土地及房屋合法权属手续不全的问题，我市栖霞区采取一般均予认可的方法，此次小营村征地拆迁原则上把握较为严格。上述方法与尺度不一带来的影响，在此次小营村征地拆迁工作中反映并不十分明显，但因为即将开始征地拆迁的东部地区农村集体土地，地理位置上与我市栖霞区相邻，届时这种不一致可能会一定程度上给我区征地拆迁工作的顺利进行带来不利影响。建议可以加强区域间协调，统一补偿办法和尺度，尽量减少可能带来的矛盾。（四）易发生群体性纠纷和暴力对抗事件农村集体土地拆迁户文化水平总体不高，法制意识相对较低，发生拆迁纠纷后，易发生群体性事件和暴力对抗纠纷。我市其他区在农村集体土地拆迁工作中，曾出现集体卧轨等恶性事件，特别是对违法建筑的拆除，矛盾更大。此次小营村征地拆迁过程中，亦发生了农民集体上访，到相关部门堵车、堵路等群体性事件，在拆迁办公地点曾发生拆迁户打、砸，继而与工作人员暴力对抗的纠纷，我市某新闻媒体曾对此予以报道，造成一定不良影响。四、下一步我区东部地区农村集体土地开发征地拆迁工作的几点建议（一）关于总体工作思路土地以及房屋是农民的生存之本。对于农村集体土地征地拆迁工作，要从实践“三个代表”重要思想和维护社会稳定的大局出发，加强宏观管理和控制，总体上高度重视、依法实施、整体部署、加强宣传、稳步开展，工作上相互协调、周密细致、文明执法、积极坚决、顾全大局，力争此次大面积征地拆迁工作的顺利进行。1、在征地拆迁工作中特别注意维护社会稳定。党的十六大报告指出：完成改革和发展的繁重任务，必须保持长期和谐稳定的社会环境。此次大面积的农村集体土地征地拆迁工作，难免会出现群体性事件，要充分认识到实施农民房屋拆迁的复杂性，各职能部门和相关单位都应当高度重视，积极疏导，稳妥谨慎，钝化矛盾，坚决避免恶性事件的发生。同时，要尽量避免不同权利主体之间巨大的利益差异，促进城乡结合部社会的稳定和经济的稳步发展。2、统一认识，相互协调。农村集体土地征地拆迁工作，涉及多个职能部门和单位，而各部门是否能够统一认识，相互协调，执法水平如何等对于工作的顺利开展，是十分重要的，应当强调大局观，避免问题推诿，矛盾上交。3、依法实施，文明执法，加强监督。农村集体土地征地拆迁，必须坚持从程序到实体，从手续到手段，都要依法实施。实施过程中，具体实施单位应当注意文明执法，文明动迁，不能